張振宇 / 南寧市房產物業管理處
近日，南寧市中級人民法院在審理平等商廈物業管理委員會（即業主委員會）與南寧達勝房地產開發有限公司物業管理糾紛案中，做出了該業主委員會不具備提起民事訴訟的主體資格的裁定。由于本案是廣西首例業主委員會參與的民事訴訟案件，這一裁定引起了新聞媒體和社會各界的廣泛關注。這充分說明，我們有必要就業主委員會制度在物業管理體制中的地位、作用及其立法改進思路作出深入的研究和探索。
一、物業管理的發展概況
隨著我國房地產業的迅速發展和住房建設、分配、管理制度改革的不斷深化，物業管理于20世紀80年代開始在沿海地區興起，自90年代中期后逐漸輻射至全國各大中城市。1994年4月國家建設部正式出臺第33號令《城市新建住宅小區管理辦法》，1998年7月國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），明確要求“加快改革現行的住房維修、管理體制，建立業主自治與物業管理企業專業管理相結合的社會化、專業化、市場化的物業管理體制”。在各級政府的有力支持和推動下，我國的物業管理事業取得了較大的發展，目前我國物業管理企業已超過20000家，從業人員達200多萬人，從地域上呈現自東向西、由南往北的發展態勢；從管理覆蓋面上已基本形成由新建商品房住宅小區向黨政機關企事業單位生活區，由住宅區向寫字樓、商場、工業園區等其他類型物業穩步推進的發展格局。
南寧市物業管理自1995年起步以來，為提高城市現代化管理水平，改善廣大人民群眾工作生活環境做出了重要的貢獻，截止2000年11月，南寧已注冊的物業公司有134家，從業人員達6000多人，已實施物業管理的住宅小區218個，管理房屋面積達800多萬平方米，已成立業主委員會58個，先后有11個小區、大廈獲國家建設部授予“全國城市物業管理優秀（示范）項目”稱號。
二、物業管理立法中存在的問題
物業管理在我國還是個新生事物，起步時間不長，其產生、發展、成熟需要有一個較長時期的過程：對物業管理運作體制的外部條件、內在規律的理論研究也不夠深入、系統和全面，這就決定了我國物業管理的立法工作遠遠滯后于實踐發展的現實狀況。目前，我國唯一的國家級物業管理法規是1994年發布的國家建設部33號令《城市新建住宅小區管理辦法》，其立法層次僅屬于行政規章，效力、地位均低于法律、行政法規和地方性法規，其內容也不夠完善、具體，已無法適應物業管理發展實際需要。從各地的情況看，1994年6月深圳市人大制定了《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》，是全國第一個物業管理地主性法規，之后上海市、青島市和廣東省等地人大相繼制定了本地的物業管理地方性法規，而全國其他地市則大多以政府規章的形式出臺了本地的物業管理規范性文件。廣西物業管理的立法工作尤為滯后，至今還沒有自治區一級物業管理法規。南寧市于1995年出臺了《南寧市住宅區物業管理暫行辦法》（南府發[1995]126號），1997年經修改升格為南寧市政府第18號令《南寧市住宅區物業管理辦法》。盡管各地在物業管理立法工作中都作了不同程度的努力，但由于各地經濟發展水平、物業管理發展水平不平衡，加上立法水平、立法力度參差不齊，致使各地人民法院在審理日益增多的物業管理民事法律糾紛案件時面臨著缺乏明確的法律依據的窘境。不然，即便如此我們也不能說物業管理無法可依。因為物業管理作為市場經濟中的一種民事活動，與其他民事活動相比，既有普遍性又有特殊性。事實上，從各地的司法實踐來看，不少法院也是依據《民法通則》、《合同法》、《消費者權益保護法》等法律、法規對一些具有一般民事糾紛普遍性特點的物業管理民事案件做出了公正的判決。但是，對于一些物業管理活動所獨有的特殊的民事糾紛，由于物業管理立法的不健全、不完善，存在著大量的“法律空白”，一些性質相同、情節相似的物業管理民事案件，在各地人民法院的審理中經常會出現截然不同的判決，這就對人民法院公平裁決爭端，依法保護各方民事主體的合法權益，維護法律的公正性、權威性和統一性產生了不利的影響。因此，加強物業管理立法研究，加快立法進程就顯得越發緊迫。
三、業主委員會在物業管理中的地位和作用
與計劃經濟年代由政府或企事業單位采用行政手段進行的傳統房產管理相比，物業管理作為社會主義市場經濟條件下產生的一種新型管理服務體制，其最基本的特點是業主自治自律與物業管理企業統一專業化管理服務相結合。業主自治自律包含兩個方而，首先、業主物業的所有人，對所擁有物業享有占有、使用、收益、處分的權利，同時也必須承擔出資對物業進行必要的管理、維護的義務。在此基礎上，業主享有選聘、監督物業管理公司的權力和對重大物業管理問題的決策權力，這就是業主自治。其次，在共同使用物業的過程，單個業主的利益不可避免地會與全體業主的共同利益發生一些矛盾，這就要求單個業主從維護全體業主共同利益的原則出發調整、約束自己的行為，這就是業主自治。業主委員會是廣大業主實現業主自治自律的前提和關鍵，其主要原因有：
?。ㄒ唬I主委員會是整合廣大業主的共同意愿，維護廣大業主合法權益的有效組織形式。
業主既是物業管理所有者，也是物業管理服務的消費者，業主有權自主選聘物業管理公司。但是，物業管理消費又與日常生活中的一般消費行為有所不同。目常生活的中的消費多表現為個人消費行為，具有個人選擇、個人付費、個人受益的特點。而多元產權物業的物業管理則量種集體消費行為，只有共同選擇，共同付費、共同受益的特點。由于各個業主在選擇哪個物業管理公司等訴求上不可能取得完全的一致，而一個物業又只能由一家物業管理公司進行統一的管理，因此必須要由業主委員會這樣的組織通過少數服從多數的民主原則集中整和、統一代表廣大業主的分散意志，使業主選擇物業管理公司、決定物業管理重大事宜的權利得以有效地實現。在物業管理消費過程中，由于單個業主在物業管理公司往往處于弱者地位，僅憑個人力量難以與之抗衡，業主對物業管理公司的監督權、建設權難以得到保障，而業主委員會則可以在享有對物業管理公司的選擇權的基礎上有效行使監督權。因此，通過業主委員會代表全體業主集中行使物業管理的選擇權、決策權，是維護廣大業主合法權益的有效組織形式。
?。ǘ┯欣诿鞔_業主與物業管理公司之間的責、權、利關系。
業主與物業管理公司之間的關系是物業管理服務的消費者與經營者之間的關系，除了受到有關法規、規章的調整和規范外，應通過物業管理服務合同予以明確雙方的權利和義務。在現實生活中，由于物業的業主是一個分散的群體，業主的意志具有多元化的特點，任何一家物業管理公司都難以做到與每一個業主分別簽訂物業管理服務合同。曾有個別房地產開發公司下屬的物業管理公司在向業主交樓時，以交鑰匙為條件強迫業主與其簽訂物業管理合同，但這一做法顯然違背了《民法通則》、《合同法》的有關規定。沒有物業管理服務合同，業主與物業管理公司之間的責、權、利關系就無法具體明確，物業管理服務質量、費用等問題就無法量化、細化，一旦發生糾紛，就缺乏外理的有效依據。因此，通過業主委員會與物業管理公司簽訂物業管理服務合同，是明確業主與物業管理公司責、權、利關系的唯一有效形式。
?。ㄈ┯欣诖龠M形成物業管理市場競爭機制。
在物業管理起步的初期，由于 業主無法自主選聘物業管理公司，往往是“誰建設誰管理“，由房地產開發公司自組或指定一家物業管理公司負責物業管理。服務好的物業管理公司無法依托其服務質量、品牌信譽接管更多的項目，形成規模效益；服務差的物業管理公司則得過 且過、濫竽充數，無視業主的意見和不滿壟斷經營。物業管理行業沒有競爭，企業就沒有生存的壓力，也就沒有前進的動力，長此以往必然造成整體服務質量的下降，損害廣大業主的利益。而近年來出現的業主委員會以招投標形式選聘物業管理公司的做法，正是打破壟斷管理局面，培育物業管理市場競爭機制的有效途徑，是促進物業管理行業健康發展，管理服務水平不斷提高的重要動力。
由此可見，沒有業主委員會，缺少了物業管理的主體，物業管理也失去了生存和發展基礎，也就談不到發揮物業管理新體制和市場機制的作用和效能。因此建立業主委員會，明確業主委員會的法律地位，是我國建立業主自治與物業管理企業專業管理相結合的新體制的基礎，也是培育和規范物業管理市場的必然要求。
四、關于業主委員會民事主體地位的確立
《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條規定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條規定：“民事訴訟 法第四十九條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。”業主委員會既非自然人，也非法人，應歸屬于其他組織，它具備了其他組織的幾個必要條件：
1、合法成立
建設部33號令《城市新建住宅小區管理辦法》第六條：“住宅小區應當成立住宅小區管理委員會（以下簡稱管委會）。管委會是在房地產行政主管部門指導下，由住宅小區內房地產產權人和使用人選舉的代表組成，代表和維護住宅小區內房地產產權人和使用人的合法權益。”南寧市政府18號令《南寧市住宅區物業管理辦法》第六條規定：“住宅區交付使用且入住率達到50%以上時，開發建設單位應在物業管理主管部門指導下，及時組建住宅區物業管理委員會（以下簡稱管委會）。管委會住宅區首次住戶大會或住戶代表大會選舉或協商推舉產生。管委會應當自成立之日起15日內物業管理行政主管部門辦法登記。”第七條規定：“管委會代表住戶的利益，維護住戶的合法權益，管委會在物業管理主管部門的指導下，負責制定管理委會章程，選聘物業管理企業，對物業管理企業進行檢查和監督，協助物業管理企業進行物業管理工作”。以下兩個行政規章充分說明業主委員會是在行政主管部門指導下組建，并取得批準成立的合法組織。
2、一定組織機構
《南寧市住宅區物業管理委員會組織管理暫行辦法》第十條：“管委會委員一般為5至15人，具體數額可由住戶大會或住戶代表大會根據住宅區規模確定，但必須是單數。管委設主任1人，副主任1至2人，由管理委員選舉或推舉產生。管委會可邀請2棗3名住宅區所在地街道辦事下或居民委員會、派出所的代表擔任管委會顧問。”
3、有一定的財產
業主委員會財產生要來源于以下三個部份：
?。?/SPAN>1）物業的共用部位、共用設施、設備和物業管理辦公、經營用房及由此產生的收益（如停車場收費、樓頂廣告牌位租金等）。以上物業及其收益由業主委員代表全體業主進行監督管理。
?。?/SPAN>2）住宅共用部位、共用設施設備維修基金。1998年，建設部和財政部共同頒發的《住宅共用 部位共用設施設備維修基金管理辦法》（建住房[1998]213）規定，商品房住房在銷售時，購房者應當按購房款2棗3%的比例向售房單位繳交維修基金，售房單位代為收取的維修基金屬全體業主共同所有，由業主委員會負責監督管理。
?。?/SPAN>3） 業主委員會的辦公活動經費。業主委員會的辦公經費可以從物業公共設施經營取得的中提取，也可按業主大會代或業主代表大會的決議向業主籌集。
綜上所述，業主委員會已具備了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條規定的條件，業主委員會應屬具備民事主體資格的其他組織。此外，建設部33號令《城市新建住房小區管理辦法》第七條及南寧市政府第18號令第七條均規定管委會具有選聘物業管理公司的權利，也間接肯定了業主委員會具備簽訂合同必須的民事主體資格。根據我國《民法通則》第六條規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策”。最高人民法院在《關于人民法院制作法律文書如何引用法律規范性文件的批復》（法研復[1986]31號）中也明確指出，“國務院各部委發布的命令、指示和規章，地方各級人民政府發布的決定、命令和規章，凡與憲法、法律、行政法規不相抵觸的，可在辦案時參照執行。”這說明，盡管由于我國物業管理立法工作相對滯后，法律法規對于業主委員會的民事主體地位尚無明文規定，但依據法理、依據行政規章均無可否認業主委員會的民事主體地位。事實上，隨著業主依法維護自身權益意識的逐漸提高，業主委員會與開發商或物業公司之間的法律糾紛，近年來在上海、北京、深圳等地時有發生，其中較為有名的如上海市虹古小區業主委員會訴上海溫哥華房地產開發公司物業管理糾紛案、廣州市越秀區北秀花園業主委員會訴廣建物業管理公司物業管理糾紛案等，當地法院均根據上述原則，在無明確法律、法規規定的情況下，依據國務院、各級地方政府的政策規定做出了公正裁決。
五、業主委員會制度的改進思路
盡管物業管理體制中有關業主委員會的制度在實踐中已沿襲多年，在目前條件下有其一定的現實合理性，但我們也不能否認但我們也必須認識到這一制度仍然存在著法理上缺陷。
這一缺陷集中體現在物為管理合同契約關系中業主一方的主體定位問題上。各地物業管理法規一般都規定：業主委員會有權代表全體業主與物業管理公司簽訂物業管理合同。但由此卻產生了這樣一個問題，若個別業主違約（如欠費不交），物業管理公司是追究為主委員會的責任，還是追究違約業主個人的責任？首先從實踐的角度來看，業主委員會顯然不可能承擔確保每個業主不違約的義務。那么從理論上說，如果認為業主委員會與物業公司簽訂的合同對每個業主均具有約束力，物業公司應直接追究個別違約業主的責任，則前提就必須是業主委員會與各個業主之間存在著某種代理關系。但根據我國《民法通則》的規定，代理人在代理權限內，以被代理人的名義實施民事法律行為。換句話說，如果業主委員會與業主之間代理與被代理關系成立的話，業主委員會就不能以自身的名義簽訂合同。這就形成了一個悖論，物業公司由于無法與每個業主分別達成協議而只能與業主委員會簽合同，但若業主委員會以自身名義 簽了合同卻又對各個業主不具務約束力。這一悖論事實上造成了物業公司簽訂的合法性、有效性也構成了挑戰，為今后更多的物業管理糾紛埋下了隱患。
作為物業管理體制基石之一的業主委員會制度存在如此致命的缺陷，必須引起我們的重視和深思。物業管理立法在過去多以行政規章的形式出臺，幾乎沒有法學專家參與，在一些基本制度設計上片面強調行政監管的作用，較少從法理的角度進行深入分析研究，也不注重進入司法程序的可操作性，是造成這一缺陷的主要原因。
可喜的是，在國務院、建設部及各地方人大、政府的努力下，物業管理立法工作目前已取得了很大進展，首部物業管理行政法規棗《中華人民共和國物業管理條例》正進行緊張的修改論證：廣西壯族自治區人大于今年10月份在《廣西日報》全文刊登了《廣西物業管理條例》修改意見稿，向社會廣泛征求意見：《南寧市物業管理條例》也提上了我市政府、人大的立法日程。物業管理立法取得的上述進展為進一步完善物業管理基本制度設計提供了良好的契機。
就改進業主委員會的制度設計而言，關鍵是明確單個業主、業主委員會、全體業主三者之間的關系，確定業主一方由誰作為主體與物業公司一方建立合同契約關系。如前所述，物業管理是全體業主共同選擇、共同付費、共同受益的集體消費行為， 由全體業主組成的業主團體，才是權利的享有者和義務的承擔者。所以物業管理合同關系中業主一方當事人的意思自治也并非各個業主的完全意思自治，而是業主團體的意思自治。由此可見，在物業管理合同契約關系中與物業公司相抗衡的一方主體應該是由全體業主組成的業主團體，而非單個業主或業主委員會。香港《建筑物管理條例》中將業主團體稱為“業主立案法團”。當然我們內地立法不一定要照搬香港的提法，究竟業主團體冠以何種名稱為好，是“業主協會”不是“業主聯合會”等等，盡可由立法者見仁見智擇優選用。
單個業主是業主團體的一員。根據特權 理論體系中的建筑物區分所有權理論，在多元化產權物業中，單個業主并非孤立享有物業各個部分的所有權，而是與其他全體業主一起，在各自物業密不可分的客觀前提下，作為業主軒體組織的一員，在享有各自單元物業的專有權的同時，與其他全體業主分享共有權、相鄰權和成員權等權利，并共同承擔相應的義務。業主團體與物業管理公司簽訂的合同，其性質類似于工會與企業簽訂的集體勞動合同，對團體內每個成員均具有同等約束力。
業主委員會是業主團體的內部的常設執行機構。它由業主團體內部各個成員按一定程序選舉產生，負責具體處理業主團體的日常事務。在處理全體業主的共同事務時，如參與涉及全體業主共同利益的民事訴訟或與物業管理公司簽訂物業管理合同等，業主委員會仍然是有關民事行為的具體實施者，但在實施這些民事行為時，不能使用業主委員會自身的名義，而只能使用業主團體的名義。只有如此，才能從根本上解決現存制度中主體缺位的問題。
業主（代表）大會不是一種實體組織，而是業主團體內部的一種議事形式。業主團體在處理團體內部重大事宜（如選舉業主委員會、選聘物業管理公司、制定維修基金使用計劃等）時，應召開業主（代表）大會形成決議，由業主委員會負責貫徹執行決議。
業主公約的地位、效力在現存制度中一直比較模糊，在改進制度設計時也應加以明確。業主公約應定位為業主團體內部各成員間的多邊合同、契約，其內容主要是各業主在物業管理中的權利義務、業主在物業使用和維護中的行為規范以及相關的法律責任。業主公約經一定比例業主簽字后即可生效，并對全體業主（包括公約生效以后受讓物業產權的新業主）均具有同等約束力。業主公約的主要作用是加強業主自治自律的可操作性，調整平衡單個業主相互之間、單個業主與全體業主之間的利益關系。各地現行的業主公約示范文本大多缺乏法律責任方面的條文，對違反業主公約（如拒不分攤物業共同部位維修費用、破壞公共設施）的業主應承擔何種法律責任、如何追究其法律責任等均無明確規定，造成業主公約實際上淪為一紙空文，難以發揮業主自治自律的效用。在改進時應充分加以考慮，如下別業主違反業主公約的規定，既可由業主委員會以業主團體的名義直接追究其違約責任，也可委托物業管理公司作為業主團體的委托代理人予以追究。
綜上所述，一方面我們要對業主委員會制度的現實合理性予以充分的肯定，并在現階段的司法實踐中給予認可和保護；另一方面，我們又要深刻認識其所存在的缺陷，在未來立法中進一步改進并非徹底否定業主委員會制度?；谖飿I管理集體消費的特點，作為整合廣大業主意愿并將其付諸實施的唯一有效組織形式，業主委員會制度是極為必要的。改進的重點是從法理明確業主一方的主體定位，將全體業主組成的業主團體賦予一個獨立的主體資格。在此框架下，進一步制定詳細、完善的法律責任和操作程序方面的條款，使業主自治自律機制在立法中得以充分落實。
物業管理立法的任務是十分繁重的，但只要我們牢牢把握建立業主自治自律與物業管理企業專業化服務相結合的社會化、專業化、市場化的物業管理體制這一目標，深入研究、積極探索、不斷創新，就一定會構建一個完善、嚴謹、適時調整并適度超前的物業管理法律法規體系，為推動物業管理的健康發展做出應有的貢獻。
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2005/10/16 11:37:00