宏觀調控下房地產政策四大趨勢

秦虹  作者系建設部政策研究中心副主任、研究員 

房地產對國民經濟影響較大，穩定國民經濟就必須穩定房地產業，所以宏觀控制至少是中期不可避免的取向。由于我國投資率過高，投資需求膨脹壓力仍然較大，在建和新上項目過多，投資擴張的沖動還很強烈，因此宏觀調控目前仍處在關鍵時期，如果稍有放松，可能會出現反復。房地產投資占城鎮固定資產投資比重較大，而且產業鏈較長，影響面廣，穩定房地產市場，避免大起大落，對促進房地產業的健康發展對國民經濟意義重大。

對房地產業的宏觀調控包括以下內容：一是對市場運行狀況的調控，包括防止市場大起大落，綜合運用稅收和信貸及土地等政策工具抑制和排除房地產業與房地產市場發展過程中的不健康因素、抑制部分城市房價過快上漲等。從2005年開始，房地產投資開始扭轉了自1999年以來明顯高于固定資產投資的增速增長的態勢，穩步回落到略低于全國城鎮固定資產投資增速，2006年已經連續6個月穩定在24％這樣一個水平上。房地產投資的穩定回落有效地避免了固定資產投資增速過快，避免了經濟過熱的風險，對穩定宏觀經濟運行起到積極的作用。

二是對住房供應結構的調整，包括優先滿足中低收入群體的住房需求、發展節能省地型住宅、形成符合中國國情的住房建設模式和消費模式。中國正處于建筑規模巨大、發展迅速的階段。每年建造20億平方米的新建筑，新建建筑竣工面積大于各發達國家每年新建建筑竣工面積之和，是世界上最大的建筑市場。此外中國既有建筑數量也非常之巨大，2003年城鄉既有建筑面積達420億平方米，但與發達國家相比建筑能耗高2～3倍。

由于土地等資源環境的約束，建立節能省地型住房，加大小戶型供應比例，必將持續從供應和需求方面進行雙向政策調節，小戶型的建設和使用將受到鼓勵，節能、省地、節水、節材和環保建筑將以法律和經濟手段推進。

三是強化地方政府責任，規范其行為，包括合理控制城市房屋拆遷規模和進度、明確地方政府對房價穩定及房地產市場運行的責任、加快城鎮廉租住房制度建設和規范發展經濟適用住房等。目前弱勢群體在市場上得到的實惠明顯過少。

 政府的住房保障工作是需常抓不懈的一項制度性工作：

①政府需要從立法的高度重視住房保障問題的解決。政府應通過法律、規劃、財政、金融、稅收等多種手段保障城市中低收入群體住上適當的住房，并根據不同時期的特點及時調整住房保障的重點。

②住房保障形式應靈活多樣。如可以借鑒各國經驗，通過低價銷售、先租后買、半買半租、分步購買、貼租、貼息等多種形式對低收入家庭提供住房保障。以紐約市為例，住房保障的形式有：第一，地方政府利用自有土地建房，出租或出售給符合條件的低收入家庭。對于無能力一次購買的家庭，可以先租后買，或先購買10%的產權，再逐步購買剩余產權；第二，通過獎勵容積率和免稅等措施鼓勵開發商提供一定比例的低價住房，交給有關組織出售或出租給低收入家庭；第三，對低收入家庭實行貨幣補貼（發放住房券），由其到市場直接租賃住房。

③嚴格控制保障的面積標準，并制定合理的補貼標準。無論具體的保障形式如何，保障面積標準應僅僅限定在滿足基本需求這個層面上。如我們考察到，日本面向低收入家庭住宅的平均使用面積僅為40～50平方米左右。在倫敦，社會公共房屋部門提供的住房中，兩居室及兩居室以下房屋占64.2%。2002年超過5萬戶居民居住在倫敦市政府提供的臨時住房里，大約六分之一的臨時住房只能容納床和飯桌等簡單設施。

從具體補貼標準看，一般原則是低收入家庭住房支出不超過月收入的30%，超過的部分由政府給予補貼。

④租售并舉和“共有產權”制度相結合，在住房保障中發揮了重要作用。租售并舉是英國、美國和日本住房保障的共同特點，在幫助低收入家庭購房的措施中，“共有產權”制度起到了積極作用。在英國，采取產權分享的形式（也稱為半租半買形式）幫助低收入居民分步買房，即由居民先購買部分產權，其余仍繼續付房租（其產權由房屋協會持有），等將來經濟能力提高后，再買下整套住房，購買部分產權的居民可以有三年的優惠購買權，三年之內房價與其他優惠條款不變。通過這種房屋產權共有的過渡方式，推動居民最終買斷全部產權。我們國家也可以學習和借鑒這些國家的經驗。

⑤建立政策性住房保障金融制度。這對那些有一定支付能力，但在市場上購房又有一定困難的家庭很有幫助。如在倫敦，政府通過對住房抵押貸款免征利息稅，促使銀行提供低息貸款幫助有困難的家庭購房。2000年英國共免除居民住房抵押貸款利息稅約17億英鎊；此外，購房者如果有保險公司擔保，可以最高達到90%-100%的貸款成數，還可以與定期人壽保險相結合，借款人在貸款償還期內每月償付利息，同時又繳納人身保險費，到人壽保險到期時，用到期的人壽保險收入歸還抵押貸款。

所以，應將住房保障列為國家意志而高度重視。在住房保障上，宜建則建，宜補則補，宜售則售，宜租則租，建立具有產權和租賃兩種方式的公共住房。有條件的地區應把對低收入家庭補貼逐步從建設環節轉向直接補助，逐步擴大廉租住房的供應范圍，使更多低收入家庭得到住房幫助。為此，應盡快解決立法、組織機構和資金來源三個問題。

四是整頓和規范房地產市場秩序，包括加強房地產開發建設全過程監管、切實整治房地產交易環節中的違法違規行為、建立健全房地產市場信息系統和信息發布制度、堅持正確的輿論導向等。

制度調整面臨四大趨勢

房地產業正處于市場建立的初期，遵循產業發展的客觀規律，各項制度調整和完善不可避免。

趨勢1：融資多元化和利率市場化。

在解決房地產業資金來源問題的同時有效分散風險，最好的途徑仍是發展讓投資者直接承擔產業風險的市場化融資。

在成熟的市場經濟國家，有發達的資本市場和發達的房地產金融體系，房地產融資渠道很多，不但有銀行貸款等債務性融資，還有形式多樣的權益性融資，如房地產投資信托基金、債券市場、股票市場、保險資金等；不但有發達的一級市場還有活躍的二級市場，這些都為房地產的發展提供了有力的支持。

相比而言，我國房地產的融資渠道顯然過于單一。2005年全國房地產開發投資完成了15000多億元，比2000年增長了2倍，年均增長速度達到25.9％，但是，房地產企業資金來源結構顯然沒有發生太大的變化，主渠道仍是三個，即預售款、銀行貸款和企業自籌資金，三者占企業資金來源的70％以上。

從未來發展趨勢看，今后相當長一段時間內，以銀行貸款為代表的間接融資方式仍將不可避免地是我國房地產企業的主要資金來源，但隨著貸款規模的不斷積累，風險也在不斷集聚，融資多元化問題必須提上議事日程。這是因為房地產業作為高投入、高資金流量的產業，在開發環節進行融資是必然現象。開發者必須借入外來資金才能完成整個開發過程，即使在國外，也沒有開發商能夠單純依靠自有資金實施開發。以美國為例，房地產開發資金的60%~90%是通過融資活動獲取的。因此，問題的關鍵不在于開發商是否融資開發，而在于向誰融資。而推動房地產融資渠道多元化的關鍵在于大力發展直接融資。

在這里，有幾個問題是需要解決的：

一是建立和完善多元化、分層次的房地產金融市場體系，通過市場找資金的來路和出路。不管何種融資方式或工具，最終都需要通過房地產金融品種的交易市場來實現流動。因此，要發展多元化融資，首先必須建立和完善相應的市場體系。即：不僅包括債權融資、股權融資，還應包括投資基金、信托證券等多種融資形式；既可以利用現有市場（如股票市場、債券市場），也可以開拓新的市場板塊（如房地產基金市場）。

事實上，防范投融資風險的關鍵在于用多種金融工具疏導、引導投資，而不是簡單的禁止投資。所以，應該按照先易后難、逐步突破的原則推進發展多元化金融市場。通過多元化的金融創新，建立各種房地產金融品種周轉的市場，普通居民和機構投資者就可以通過購買相關金融產品而不是直接購買住宅等物業的方式來進入房地產市場，實現投資房地產的目的。這樣，既可以分散金融市場的風險，又可以緩解投資需求對房地產市場的壓力，進而均衡房地產供求關系，豐富房地產市場的調控工具。

二是創新和豐富多元化融資的品種。從房地產市場成熟的發達國家經驗看，其主要融資品種包括房地產投資基金、房地產信托投資以及兩者結合的房地產信托投資基金（REITS）等。對于我國來說，融資品種設計同樣不能簡單套用國外模式，而應適合中國老百姓風險承受能力，考慮他們的資產持有習慣，特別是中國老百姓首先考慮保值、其次才是增值盈利的投資習慣。建議大力發展房地產信托、全國性或地方性房地產基金、房地產信托投資基金等，當然，也不排除房地產公司上市、發行企業債券或項目長期及短期債券。

在具體品種創新上，可以設計與房地產指數掛鉤的浮動利率債券，當房價指數上漲一定幅度，債券利率可以隨之浮動，其差值由政府補貼。這樣，普通居民就可以不必超前透支消費購房，而是通過購買債券的方式先行投資，需要住房時再購房，既解決了房地產資金來源問題，減輕了銀行風險，又緩解了住房供求關系，同時還明確了政府保持房價穩定的責任。

還可以建立與養老基金（或養老保險）相結合的住房基金或債券，將養老基金這種長期性的資金與住房建設相匹配，在實現養老基金保值增值的同時為住房建設提供新的資金渠道。

三是健全與房地產金融有關的各種機構。整個房地產金融市場的參與者，除抵押貸款機構（銀行）、投資者及投資機構（如養老基金、保險基金）、金融監管機構、房地產商、中介結構（信用評估機構、擔保機構）外，還包括界于金融機構、房地產商和投資者之間，具有一定金融功能的中間機構。這種中間環節的金融機構是整個多元化融資機制不可缺少的組成部分，也是當前整個多元化融資體系中的薄弱環節。

在房地產信托投資基金中，在個人和機構投資者與房地產公司之間，需要有一個投資房地產的專設公司，即信托投資基金公司進行運作。抵押貸款證券化也必須有專門的中間機構對銀行提供的抵押貸款資產進行評估、切割，再按照一定的比例結構將不同貸款年限的抵押貸款資產重新組合、打包，然后再向普通投資者或投資機構出售。所以，在繼續深化金融體制改革過程中，有必要發展和規范這些中間金融機構。

四是完善政策法規，賦予房地產開發商多品種、多批次、多元化融資的能力和手段?？陀^評價，目前的政策和法律環境尚不利于房地產開發商多元化融資。以股權融資為例，房地產公司上市的禁令雖然已經解除，但對房地產公司直接上市融資的控制仍較為嚴格。在上市方式選擇上，首發上市雖然融資額比較大，但是要求高、時間長、程序復雜，目前，在國內上市的房地產企業只占企業總數的0.23%，占上市公司總數的6%左右。許多房地產公司不得不選擇借殼上市。相應地，債券融資、房地產投資基金、房地產信托等也都需要完善的法律支持。

總之，應當用系統化的眼光來考察房地產融資渠道單一的問題，融資渠道的多元化與我國金融體制改革密切聯系，有賴于金融改革的繼續深化。無論是繼續完善間接融資還是大力發展直接融資，都離不開資本市場的發展、金融產品的豐富、各種金融機構的參與以及監管機構、監管方式和監管手段的成熟。離開整個金融改革進程，單獨推進融資多元化是不可能的。

關于利率市場化，這將更好地反映市場對資金的需求。2004年央行加息預示了我國長達9年的減息周期結束，進入一個加息周期。世界經濟也正在進入升息周期，這是利率水平的一種趨勢性變化，在這一過程中，利率可能有升有降，但總體趨勢向上。2007年1月1日起，央行每天向社會發布基準利率。這意味央行推動利率市場化的進程明顯加快。

關于利率市場化，美國的經驗是：減息政策刺激房價強勁上漲，而加息政策使房地產市場應聲降溫。如2001年 “9.11”事件后，為刺激經濟復蘇，美聯儲11次降息，聯邦基金利率一年間由6.5%減至1.75%，使美國的短期利率降至40年來最低水平，用于購房的30年期抵押貸款利率也隨之下降。減息政策推動了房價的持續上漲，過去5年中，美國房價平均上漲了50%以上。自2004年6月以來不到兩年半的時間內，美聯儲17次提高利率，每次0.25個百分點；兩年時間內，聯邦基金利率從1.00%上調到5.25%。加息推動了房屋貸款成本的上升，房地產市場的走勢則隨著加息而持續降溫。

趨勢2：購房人持有過程的風險不斷加大。

從稅法的角度看，房地產交易環節的稅收主要有契稅、營業稅及其附加、所得稅、土地增值稅、印花稅等，顯然存在著稅種過多、稅賦過重的問題。不售不稅、不租不稅，一旦租售、數稅并課，這些稅多數是在以個人購房為主的房地產市場尚未建立之前設立的，交易環節過重的稅賦顯然對發展房地產市場不利。

房地產稅的本質是財產稅，其性質決定了重點是對存量資產征稅。目前隨著住房制度改革深化和房地產業發展，住房的私有比例已達80%，具備征收存量房地產稅的現實基礎。隨著收入差距的不斷拉大，在住房持有上也已經開始出現貧富的巨大差距，少數高收入者大量占有住房，造成資源的閑置和浪費，有必要運用稅收手段實現住房資源配置的公平。房地產是城市價值的體現，不同區域、不同地段的價值相差較大，對存量征稅，即使不交易，也按增值額交稅，有利于整個社會資源的有效配置，可以作為經常性的地方財政收入，為地方政府建設基礎設施提供資金來源。美國地方政府全部稅收的75.3%來自財產稅，加拿大約占75%?？梢愿鶕覈膰榫唧w設計稅制，有效地避免低收入家庭的住房負擔。

總之，在房地產持有環節征稅是從根本上抑制房地產市場的盲目需求，調整不同社會群體之間在資源占有上的公平關系，促進資源節約，引導住房合理適度消費和優化存量住房資源配置的長效機制。其最大優點在于，房地產稅是財產稅，屬于直接稅，不會出現稅賦轉嫁的問題。從長遠來看，通過對房地產持有環節征稅，是實現社會資產公平分配、節約資源、促進存量資產流動、優化存量資源配置，保持房地產市場健康發展的出路。

趨勢3：預售制度將不斷完善。

今后，不應是簡單地取消預售的問題，而應該是繼續發揮預售提前發現市場的功能，將房地產預售的直接融資改變為間接融資。即，購房者的預售資金應交到一個指定帳戶中，不能直接用于開發，而預售合同則作為向投資者融資的信用憑證。如向銀行貸款，如果一個項目預售了70％，則市場風險很小，銀行就可以放心地貸款；如果只售到10％，則銀行可以認為市場風險很大，而不貸款，那么這時的預售就從直接融資轉變為間接融資，減少了風險。

趨勢4：土地管理從嚴從緊。