共有產權：經濟適用房制度創新研究

（陸玉龍/《中國建設報》/20060625）

實踐表明，經濟適用房建設功效顯著，深受群眾歡迎，應予堅持；同時又存在缺陷，引起廣泛批評，急需創新，予以完善。只有創新，經濟適用房制度才能具有長久旺盛的生命力，才能持續不斷地發揮應有的重要作用。

經濟適用房制度的基本性質

經濟適用房制度是伴隨著我國住房制度改革進程而產生和發展的。1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》把“建立以中低收入家庭為對象，具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系”列為我國城鎮住房制度改革的一項基本內容和任務。1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》更明確提出深化城鎮住房制度改革的重要目標之一，是“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，并對經濟適用房建設的若干具體問題提出意見。

因此，經濟適用房制度的基本性質與我國城鎮住房制度改革的基本目標密切相關。我國城鎮住房制度改革的基本任務和目標是，停止福利性的實物住房分配制度，實現住房商品化和市場化，建立與社會主義市場經濟體制和我國國情相適應的城鎮住房新制度，以不斷滿足城鎮居民的住房消費需求。這決定了經濟適用房制度從產生之日起就具備雙重屬性，一方面，經濟適用房是商品房，是房地產市場供應體系的重要組成部分；另一方面，經濟適用房是社會保障性住房，是現階段我國社會住房保障體系的重要組成部分或重要形式之一。商品性與保障性雙重屬性的辯證統一，構成經濟適用房制度的基本性質或內在本質。

經濟適用房的雙重屬性充分體現在國家關于經濟適用房建設與管理的一系列重要文件中。1998年，建設部《關于大力發展經濟適用房的若干意見》指出，“發展經濟適用住房的目的，是為了建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的住房供應體系，加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足中低收入家庭日益增長的住房需求。”2003年，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》指出，“經濟適用住房是具有保障性質的政策性商品住房。”這是關于經濟適用房的最簡明而又科學的定義。2004年，建設部、國家發改委、國土資源部、中國人民銀行聯合發布的《經濟適用住房管理辦法》第二條給經濟適用房下了更為具體完整的定義，“經濟適用房，是指政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房”。堅持經濟適用房商品性與保障性相統一的基本性質和內在本質，符合現代市場經濟和房地產業發展的客觀規律，是經濟適用房建設在理論與實踐的杰出創造和重大貢獻，這是我們認為應該堅持經濟適用房制度的根本原因之所在。

經濟適用房制度的重大意義

我國近年來不斷加快經濟適用房建設，取得了明顯的社會綜合效益，對社會穩定與和諧發展，對房地產業和國民經濟的持續協調發展發揮了重要的作用。一是發揮社會住房保障功能，解決了一大批中低收入家庭的住房困難。二是配合住房制度改革，促進了住房商品化進程。三是擴大居民住房消費，推動了國民經濟發展。四是優化房地產市場結構，平抑了商品房總體價格水平。五是加快城市建設與發展，為緩解房屋拆遷矛盾開辟了新途徑。北京、青島、南昌等城市30%以上經濟適用房用于拆遷安置。

經濟適用房制度的主要缺陷

經濟適用房發展歷史較短，缺乏實踐經驗和充分的理論準備，因而難免存在缺陷：

保障目標錯位。建立社會住房保障體系的目標是保居住還是保擁有？是解決中低收入家庭的住房難還是買房難？我們認為應該是前者而不是后者，而經濟適用房制度卻恰恰選擇了后者。政府為經濟適用房購買者提供了免土地出讓收益和稅費減半的優惠，這實質上是贈送部分房屋產權，保障其買房和擁有產權房，也可以說是部分福利性分配住房，這有悖于住房制度改革方向，違背公共財政和住房保障原則。如果中低收入家庭買不起住房，政府應該提供部分補貼的話，那么享受低保收入的特困家庭就應該享有全額補貼，也讓他們買得起住房，而不需要提供廉租房了。這顯然不妥。經濟適用房與廉租房相比，在社會保障目標和原則方面明顯出現偏差，通俗地說是“保過了頭”。

缺乏累積效應。從貨幣形態看，由于政府用于補貼經濟適用房的財政支出放棄了應有比例的房屋產權，財政資金投入住房保障“有去無回”，即使受助人變成“百萬富翁”，也無法收回。盡管規定經濟適用房在一定年限后上市轉讓時，政府要收回一定比例的差價收益，但收回多少、怎么收回差價收益，因缺乏房屋產權依據，難以操作。從實物形態看，由于政府放棄了經濟適用房應有的產權，受助家庭缺乏依法退出的機制，使經濟適用房喪失了多次循環用于住房保障的功能，一套經濟適用房只能解決一戶中低收入家庭的住房困難，即使10年、20年后這戶家庭步入中產階級，甚至到這戶家庭的第二代、第三代人都不具備居住經濟適用房條件時，這套經濟適用房也難以用來解決其他中低收入家庭的住房困難?？梢?，不論從貨幣形態還是實物形態看，現行經濟適用房制度都不具備應有的循環累積效應，這導致政府投入相當可觀的財力物力建設經濟適用房，但始終滿足不了社會住房保障的需要，使得住房保障體系難以建立。

居住不經濟。經濟適用房制度的最大優惠政策是行政劃撥土地。由于土地價格的差異，在目前政府財力緊張的狀況下，用于經濟適用房建設的往往是低價格的土地，因而經濟適用房基本上是遠離主城區選址集中建設，交通落后，學校、醫院、商業等配套設施不完備，周圍區域產業欠發達，就業機會少。中低收入家庭入住經濟適用房小區，普遍面臨就業難、就學難、就醫難等問題，大部分家庭的日常生活與工作需要長距離地往返市區，不僅不方便，而且費用支出增大，居住成本提高?？梢哉f，現行經濟適用房制度對中低收入家庭來說，雖能安居但難樂業，更難“脫貧致富”。

破壞房地產市場的統一性。經濟適用房建設采取行政劃撥方式供應土地，導致房地產市場供地方式的“雙軌制”；經濟適用房價格未計入土地出讓費和一半稅費，導致房地產市場定價機制的“雙軌制”。土地供應方式和定價機制是房地產市場的兩大核心問題，經濟適用房制度在這兩大核心問題上采取非市場化方式運作，使整個房地產市場形成“雙軌制”，如果長期這樣下去，統一的房地產市場是難以形成的。

滋生腐敗。行政劃撥土地，減半征收稅費，國家提供的優惠使經濟適用房升值空間巨大。盡管政府對經濟適用房申購條件進行嚴格限制，但巨大的利益誘使一大批富人和特權者敢冒道德風險騙購經濟適用房；再加上監管環節多，難度大，在社會誠信體系缺失的情況下，隱瞞住房真相和收入水平，騙取購買經濟適用房資格并非難事，因此，各地普遍存在以權謀取經濟適用房現象，有大批經濟適用房被富人買走，造成經濟適用房分配不公和社會住房保障資源的嚴重流失，對政府聲譽與社會和諧極為不利。

共有產權制度的基本內含與本質

經濟適用房制度創新的基本思路是，堅持公共財政原則，遵循市場經濟規律，運用現代產權法則，建立“政府與個人按份共有產權的經濟適用房”制度，簡稱共有產權制度。

共有產權制度的基本含義是，政府用于經濟適用房建設的財政性支出(主要是減免的土地出讓收益和稅費)，轉化為投資，政府按投資比例擁有房屋產權和相應權利。共有產權制度的具體形式是，凡由政府提供補貼的住房，均為按份共有住房，由政府和受助購房人按出資比例共同擁有產權，政府和受助者按規定共同申請領取《房屋共有權證》，標明房屋所有人為政府和受助購房人以及兩者的產權比例。政府擁有的產權可以授權住房保障機構持有并行使相關權利。

共有產權制度的內在本質是，堅持經濟適用房的雙重性質，實現保障性與商品性兩者的有機統一。從這一意義上說，共有產權制度在本質上是通過經濟適用房所有權具體權能的動態組合，成為經濟適用房作為“具有保障性質的政策性商品住房”的新的具體的實現形式。經濟適用房產權與所有房屋產權一樣具體在經濟和法律關系上主要體現為房屋所有人對房屋的占有、使用、收益和處分的權利，這些權利根據所有人的意志、目標和利益可以統一，可以分離，可以有不同的組合形式。在共有產權制度下，通過這些權利在不同條件下的不同的組合形式，體現出經濟適用房的保障性、商品性及其兩者的統一。

在共有產權制度下，經濟適用房保障性表現在，中低收入家庭在沒有能力購買住房全部產權并符合政府提供補貼標準的前提下，盡自己所能出資購買住房的部分產權，而獲得住房完全的占有權和使用權；政府投資獲得住房的另一部分產權，但向受助購房者無償讓渡占用權和使用權，并放棄收益權，不計利息，不收租金，這充分體現了住房保障功能和目標。在共有產權制度下，經濟適用房商品性表現在，政府依據投資比例擁有相應產權，當受助家庭步入中高收入階段、不符合補貼標準時，政府依法和契約行使收益權和處分權，或向對方轉讓產權收回投資；或按市場價格向對方收取租金；或收購對方產權，收回房屋的全部占用權和使用權；或在市場公開出售，雙方按產權比例分配收益，體現了“誰投資，誰所有，誰收益”原則和公共財政的公平公正原則，符合社會主義市場經濟規律要求。

共有產權制度的創新要點

根據共有產權制度的基本內含和本質，需要在六個方面創新經濟適用房制度。

改變土地供應方式，經濟適用房建設用地由行政劃撥，轉變為公開“招拍掛”方式供應，與所有商品房開發一樣由市場形成土地價格。

改變定價方式，經濟適用房價格組成內容由不完全向完全轉變，與所有商品房一樣，將土地出讓金、稅費等全額計入房屋成本，形成與商品房價格基本接近的經濟適用房價格。

改變房屋建設方式，經濟適用房建設由政府選擇開發商、開發商選擇建筑商，轉變為政府直接通過公開招標選擇建筑商，減少中間環節，節省開支，僅此一項經濟適用房價格至少降低3%以上。

改變房源供應方式，由單一集中建設經濟適用房，轉變為靈活多樣的方式供應保障性住房。以房地產市場的總量供求狀況為導向，建立政府建房與購房并舉，以相對分散建房、購房為主，以集中建房、購房為輔的保障性住房供應方式。

改變交易方式，在受助者走向富裕，不再符合受助標準時，應鼓勵盡快上市交易。交易方式有三種，一是經濟適用房產權整體出讓，由政府和受助者按比例分配售房收入；二是政府出資收購受助者產權，收回經濟適用房的占用和使用權；三是向受助者出讓政府產權，政府收回現金，再投入經濟適用房建設。經濟適用房交易時間越早越好，次數越多越好。

改變補貼方式，由免土地出讓金和一半稅費這一單一比例的補貼方式，轉變為多種比例的補貼方式。中低收入是個較寬泛的概念，不應該一個標準補貼，而應根據具體收入情況，從低到高，采取分級補貼標準，如可分為70%、50%、30%三個等級給予補貼，具體補貼比例可以變化多樣，因時而異，因地制宜，同時實現由暗補向明補、由土地稅費貼補向貨幣化貼補的轉變，提高政策透明度，為擴大住房保障面創造條件

共有產權制度的法律基礎

按照民法“一物一權”的原則，一處房產法律只承認一個所有權，但一個所有權可由一個民事主體所獨有，也可以由兩個或兩個以上的民事主體所共有，這為共有產權制度奠定了法律基礎?！吨腥A人民共和國民法通則》第七十八條規定：“財產可以由兩個以上的公民、法人共有。共有分為按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份額，對共有財產分享權利，分擔義務。共同共有人對共有財產享有權利，承擔義務。按份共有財產的每個共有人有權要求將自己的份額分出或者轉讓。但在出售時，其他共有人在同等條件下，有優先購買的權利。”這條規定有四層含義，基本滿足了共有產權制度的法律需求，一是政府作為法人可以成為經濟適用房的共有人；二是政府按投資額可以成為經濟適用房的按份共有人，并按自己的份額享有權利，分擔義務；三是政府和受助購房人都可以根據具體情況對自己擁有的經濟適用房產權份額作出處分；四是處分經濟適用房時，政府和受助購房人都具有優先購買權

根據民法原則，我國城市房屋權屬登記制度也為共有產權制度奠定了法律基礎。建設部《城市房屋權屬登記管理辦法》第十一條規定，“房屋權屬登記由權利人(申請人)申請”，“共有的房屋，由共有人共同申請”；第三十二條規定“共有的房屋，由權利人推舉的持證人收執房屋所有權證書。其余共有人各執房屋共有權證書1份”，“房屋共有權證書與房屋所有權證書具有同等的法律效力”。這些規定表明，政府作為法人成為房屋權利人，按投資額成為經濟適用房的按份共有人之一，領取《房屋共有權證》，是受法律保護的，操作上簡便易行，沒有任何障礙。

共有產權房制度的優越性

共有產權制度可以實現住房保障資源的累積倍增，促進有中國特色的住房保障體系的形成。政府將用于經濟適用房的投資轉化為產權，不僅能夠保值而且會增值，隨著經濟適用房發展，政府用于住房保障的財力具有累積倍增的效應，能夠不斷擴大住房保障規模，最終能夠建成以共有產權的經濟適用房為主、以廉租房為輔的住房保障體系。

以南京為例，2002年至2004年，行政劃撥經濟適用房用地9塊、6157畝，總建筑面積為398萬平方米、住宅4.66萬套；按每畝地價100萬元計算，相當于投入財政資金大致是60億元，平均每年投入財政資金20億元，提供保障性住房1.5萬套、130萬平方米。假定這個規?；静蛔?，20年后，發揮住房保障功能的財政資金就不是當年度的20億元，而是400億元，屬于社會保障體系的住宅將達到30萬套、2600萬平方米，這個規模是相當可觀的，如果當年度仍提供20億元財力用于大眾住房保障，那么就能基本滿足大眾住房保障需求，并將逐步減輕財政在住房保障方面的壓力。

共有產權制度可以實現經濟適用房的循環利用，提高社會住房保障資源的利用效率。住房是不動產，具有長期有效性，而貧困是階段性的，中低收入家庭的困難狀況會因主觀努力和社會經濟發展而不斷改善和好轉，因而中低收入家庭是一個動態的群體，不斷有受助者脫貧致富，退出住房保障；又不斷產生新的符合救助條件的中低收入家庭，需要享受住房保障優惠。共有產權制度將經濟適用房作為不動產的長期有效性與受助家庭經濟狀況的動態性有機對接起來，形成了受助家庭走向富裕而退出住房保障的機制和經濟適用房循環利用的機制。在共有產權制度下，政府投資建設一套經濟適用房，不再是只解決這一戶中低收入家庭的住房困難，而是可以實現循環使用，為多戶中低收入家庭解決住房困難。

共有產權制度可以擴大住房保障范圍，實現住房保障功能的轉軌和升級?，F階段我國住房保障對象主要是新舊體制轉軌這一特定歷史時期所形成的弱勢群體，隨著社會經濟發展，我國住房保障制度將向更積極的或高級的形態轉變，社會住房保障對象除了因病殘、智弱等原因形成的經濟困難家庭外，主要是年輕創業者和來自農村的城市新移民。由于工作時間短，積蓄少，年輕創業者特別是要組建家庭的年輕人，雖然不屬于貧困范疇，但卻是階段性購房能力不足的群體，需要政府幫助才能解決住房難題。我國住房制度改革實行“老人老辦法，新人新辦法”，1998年以來參加工作的青年人諸如公務員、教師、醫生、職員等普遍面臨購房難題，共有產權制度可以有效解決這一難題。另外，在未來10至20年中，我國大約有2億農村人口向城市轉移，幫助進城農民解決住房問題是城市政府面臨的一項重大而艱巨的歷史責任。推行共有產權制度，發揮政府和進城農民的兩個積極性，才能讓農民在城市安家落戶，扎根創業，實現由農民向市民的根本轉變。

共有產權制度可以更好地發揮政府調控房地產市場運行的功能，推動房地產業持續健康發展。共有產權制度為政府供應社會保障性住房創造了條件，為調節房地產市場的供求關系提供了有效手段。在房地產市場供不應求，房價上漲過快時，政府可以直接組織經濟適用房建設，一方面可以較快地增加住房供應，緩解供求矛盾；另一方面可以發揮經濟適用房價格水平在整個商品房價格體系中基準價格的作用，拉低商品房價格的總體水平。當房地產市場供求基本平衡，房價比較合理時，政府可以直接向開發商購買住房，作為經濟適用房向中低收入家庭出讓部分產權，也可以由受助家庭在市場上購房，政府提供貨幣補貼，較快地增加住房的有效需求，減少商品房積壓，促進房地產市場健康運行，同時降低政府在住房保障方面的行政成本。

共有產權制度可以推動社會進步。其一可以促進社會和諧。在共有產權制度下，經濟適用房可以與商品房小區統一規劃，按片、按幢相對分散建設，也可以直接在商品房小區按單元、單套分散購買，有利于實現不同文化水平、不同收入階層的群體共同生活在同一個社區，相互交融，和諧發展。其次可以激勵公眾努力奮斗。在共有產權制度下，中低收入家庭在享受住房保障時，要不斷創業，不斷勤奮工作，實現脫貧致富，才有條件獲得住房的完全產權，實現自己擁有完全屬于自己的住房的人生理想。第三可以抑制腐敗。在共有產權制度下，政府投資不再成為經濟適用房的個人財產，即使暗箱操作騙購到手，也不擁有產權，社會住房保障資源最終也不會流失，因而使特權階層以權謀房的欲望和收益大大降低，再加上嚴格規范的管理，基本上能夠消除經濟適用房分配領域的腐敗現象。

經濟適用房制度創新的操作性建議

精心組織試點。建議采取“3X3=9”的模式進行試點，即在東部、中部、西部三大區域，分別選擇大、中、小三類城市進行共有產權制度試點，經過試點，總結經驗，廣泛討論和論證，制定出適應不同經濟發展水平和不同規模城市具體情況并能與現行經濟適用房制度有機銜接的實施方案。

修改《經濟適用房管理辦法》。為適應共有產權制度創新，有必要在試點的基礎上適當修改《辦法》，主要修改有六處：第二條增加關于經濟適用房實行共有產權制度的規定；第九條修改土地供應方式；第十三條修改建設方式；第十七條修改定價方式；第二十五條修改權屬登記內容；第二十六條取消上市交易的年限限制。與此相適應，要同時修改《經濟適用房價格管理辦法》。

建立住房保障機構。建議建設部、省建設廳設立住房保障部門，研究制定住房保障政策和有關法規，對市、縣經濟適用房建設與分配實施指導和監督；市、縣設立住房保障辦公室，組織建設和審核分配經濟適用房和廉租房，作為國家所有者代表負責經濟適用房和廉租房國有產權的運營和管理，歸繳和監管住房公積金。

加強組織領導。建立共有產權制度是一項具有重大理論意義和實踐意義的制度創新，不論對當前還是對長遠都具有重大的社會經濟綜合價值，利在當代，功在千秋，應予以高度重視。建議有關部門設立階段性的領導機構和工作班子，加強調查研究，精心組織試點，組織研究更為全面、細致的操作性方案和修改《經濟適用房管理辦法》，推進經濟適用房建設平穩有序而又盡快地實現制度創新和轉換。