綜合研究室/湖南省統計局/20110106
我國房地產市場從1998年住房制度改革以來，規模不斷擴大，市場化水平顯著提高，商品住房面積占城鎮竣工住房面積的比重從30%上升到73%，但與房地產市場發展相適應的制度建設卻相對滯后，這也是為什么當前房地產調控力度如此之大，效果卻不盡人意的根本原因之一。要實現房地產業持續穩定健康發展，必須加快建立和完善一系列政策、法律體系以及有效的落實監督機制。本文通過簡述一些主要國家的房地產業發展情況及其成功的政策實踐，力圖找出一些可供借鑒的經驗和啟示。
一、主要發達國家房地產政策的成功實踐
盡管各個國家國情不一樣，但只要是房地產政策實施較為成功的國家和地區，都具有共同的特點，那就是通過建立完善的財政、稅收、金融等政策措施體系，并充分發揮其作用；善于利用政府和市場兩只手，確保房地產市場平穩健康運行。
?。ㄒ唬纹鸱?ldquo;保護傘”。一些發達國家主要通過制定各種相關法律，為實現房地產有序健康發展提供法律保障。
美國重視住房立法，使住房保障政策措施有法可依，進而保證政策的權威性和有效性，這是美國住房保障制度的突出特點。目前，美國在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補貼、房租補貼、消除貧民窟等諸多方面?！逗媳妵》糠ā芬幎ㄒ獮榈褪杖爰彝バ藿ü沧》恐贫ㄩL遠計劃；《國民住宅法》要求建立住房管理署，設立聯邦存款和貸款保險公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資低收入家庭公寓住宅建設；《開放住房法案》幫助窮人成為房主，規定在10年內為低收入家庭提供600萬套政府補助住房，并禁止在購買和租用房屋時的種族歧視等。
日本二戰后進行了大規模的立法活動，先后制定實施了《住房金融公庫法》(1950年)、《公營住宅法》(1951年)、《日本住宅公團法》(1955年)、《城市住房計劃法》(1966年)等40多部有關住房的法律，并制定了總計百余部的政令、告示等行政法律規范，逐步建立健全住房保障的法律體系，這些法律對保證住宅建設的持續發展和解決住房問題起到了巨大的促進作用。
新加坡住房制度的成功實施與其健全的法律法規體系密不可分。上世紀60年代新加坡頒布《住房發展法》，明確政府發展住房的目標、方針、政策，確立專門法定機構行使政府組屋建設、分配和管理職能，同時還頒發了《規劃法》、《土地征用法》、《租金限制法》、《建屋發展局法》、《特別物產法》、《中央公積金法》等一系列法律法規，為實現“居者有其屋”目標提供了法律保障。
瑞典為解決住房問題制定了一系列可行性高、連續性強的住房政策和法規。如《住宅更新法》規定房主必須改善不符合最低標準的住房，國家給予貸款和必要補助，以促進舊住宅現代化；《建筑條例》對房屋的改建、建筑物的管理維修、拆除等做出明確的規定。
?。ǘ┐蚝秘斦a貼牌。財政補貼主要是為了支持房地產業發展，調節供求關系，穩定市場價格，維護生產經營者和消費者的利益。
美國實行的住房補貼政策是一種直接補貼形式。凡家庭收入未達到所在地區家庭平均收入80%的家庭，可以申請住房補助。直補又分為兩種：一是租金補貼。政府鼓勵私人將符合出租標準的房屋出租給低收入者，當低收入者承租后，便將自己收入的1/3付給房主作為房租，其余部分由政府代付。二是購房補貼。根據美國前總統布什2003年簽署的《美國首付款法案》，凡能夠支付月供房屋抵押貸款，但沒有足夠的錢支付房屋首付款的美國家庭，可向地方相關機構申請低收入家庭特別資助，政府將幫助購房者交齊首付款和辦理房屋過戶手續時的有關費用。在過去35年中，美國聯邦政府在幫助低收入戶解決住房問題上的支出大約是1萬億美元。
日本的財政補貼分為兩種，一種是政府財政撥款，用于低收入家庭的租房、購房補貼和資助公營住宅建設。第二種是政府的財政投資性貸款，一方面是對住宅公團住房建設的投資貸款，另一方面是將資金貸給住房金融公庫，再由后者用于建設公共住房和向低收入者發放住房貸款。
德國對低收入居民主要是實行房租補貼。政府根據家庭人口、收入及房租支出情況給予居民以適當補貼，保證每個家庭都能夠租得起房。居民實際交納租金與可以承受租金的差額，由聯邦政府和州政府各承擔一半。
?。ㄈ┯煤枚愂照{節器。稅收在政府調控房地產中一直發揮著積極作用。一方面，高稅率能有效抑制房地產市場的投機行為；另一方面，可以通過稅收優惠對低收入購房者予以補貼，從而平衡房地產市場的供求矛盾，避免房地產泡沫帶來的不利影響。
利用重稅抑制投機行為的主要做法有：一是征收高額稅收。如在法國，購房者除要繳納高額地稅外，還需支付住房稅或空房稅，這是法國人一直不把房地產市場作為投資領域的重要原因之一。二是區別對待，逐級增稅。如韓國從2007年起，對出售第二套房產的賣主征收50%的資本收益稅，對擁有第三套住房的賣主征收60%的資本收益稅，使投機者無利可圖甚至虧本。三是對房地產保有環節征收高稅。美國對不動產征收的稅收要占到其全部財產稅收入的80%，增加了投機者的經濟風險。
采取稅收優惠政策讓低收入者擁有住房的具體實施辦法有：一是對低收入者提供購房的優惠政策。美國政府對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個人所得稅時減免抵押貸款的利息支出；房屋業主可在10年內每年接受個人所得稅的直接抵扣。日本政府頒布的《住宅取得促進稅制》規定，利用住宅貸款自建、自購的居民，在5年內可以從每年的所得稅中扣除當年的住宅貸款余額的1%，另外，對財產登記稅、不動產所得稅、城市建設實行稅等實行減免，甚至對住房資金中的贈款部分免征贈與稅。二是運用各級稅收對租房進行補貼。法國政府推行租房補貼的福利制度，社會各階層的無房戶都可在租房時享受政府相關的稅收補貼，而且建造廉租房的企業也可獲得中央政府在稅收方面的優惠補貼。美國各州為提供低息抵押貸款資助出租房開發而發行的住房債券，購買債券所獲的利息免征所得稅；允許合格出租房的投資商在10年內，每年從應繳的聯邦個人所得稅中減去該不動產“資格基數”的一個固定比例。
?。ㄋ模┘哟蟊Ｕ闲宰》抗┙o。一些國家和地區政府普遍利用保障性住房這一公共政策，幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體。在這些發達國家保障性住房體系發展過程中，均經歷了大約30年的大規模興建公房階段。在建設高峰期，英國保障性住房存量占住房總量的比重超過50%，香港超過45%，新加坡超過90%。
香港特別行政區在私營物業市場持續健康發展的同時，對沒有能力購買和租住私營房屋的居民提供公共房屋資助。截止2010年3月底，香港特別行政區人口達到706萬。其中，47.5%的人居住在公營永久性房屋中，29.7%的人租住政府提供的廉租房——公屋，17.8%的人購買了政府資助出售的經濟適用房——居屋。公營房屋共有113.5萬套，平均每人居住面積12.6平方米。香港保障性住房制度獲得成功，主要得益于專門機構——香港房屋委員會(房委會)和房屋署的有效管理和成功運作。前者是公營房屋的法定決策機構，其職責是根據政府整體房屋政策大綱，擬定及推行香港的公營房屋計劃；后者是房委會的執行部門，負責進行房屋政策的具體操作。另外，香港對租住公屋和申請居屋的資格審查是相當嚴格的，對弄虛作假者的懲罰也是相當嚴厲的，不僅取消資格讓其撤出公屋或居屋，而且還要根據具體情況罰款甚至追究刑事責任。
新加坡通過推行“居者有其屋政策”，有效地解決了本國居民的住房問題。新加坡政府通過設立專門機構——建屋發展局，負責居民公共住房的建設和管理，確立政府在住房建設和住房供給中的主體地位；按居民不同收入水平，確定住房類別和價格政策；同時通過實行公積金制度，保證建屋安民計劃順利實施；另外實施嚴格的住房分配和管理制度等。通過綜合實施以上政策，使新加坡住房保障建設獲得了巨大成功。截至2010年3月31日，新加坡人口309.41萬人，有82%的人住在政府修建的公寓里。
法國自1956年建立“低租金住房制度”（HLM）以來，法國租房市場就以廉租屋為主。按照“低租金住房制度”規定，人口超過5萬的城鎮中，廉租房占全部住房的比例不能低于20%，否則將受到處罰。由于廉租房的租金通常只有市場價格的1/3，最低僅約1/6，這使很多低收入居民首先選擇租房而不是買房，從而降低了市場總體需求，同時對穩定房價也起了一定作用。與法國一樣，以德國、日本為代表的國家主要通過對非營利機構提供金融支持，發展低租金、低成本住房，保障低收入居民能租到房屋。
?。ㄎ澹┌l揮好金融體系的作用。在解決居民住房過程中，各國依據自身的政治、經濟體制和文化背景制定了不同的房地產金融政策體系，有效的助推了房地產業發展。
一是抵押式房地產金融體系。這種模式就是購房者將所購的房地產作為抵押，向金融機構申請購房貸款，并按規定在一定的期限內償還貸款的本息后，獲得對該房地產的所有權。它是當前絕大多數國家采用的主要房地產金融模式，尤其在美國、英國等市場經濟比較發達的國家，已經形成了非常完整的政策體系。在美國，房地產金融體系包括一級市場和二級市場。一級市場為購房者和開發商提供所需資金，二級市場則為房地產金融機構所持有的金融資產提供流動性，一、二級市場共同構成了一個相輔相成的房地產金融體系。在英國，住宅金融扮演著很重要的角色。抵押貸款目前成為英國居民購買住房時的重要資金來源，約有四分之三的住房是通過抵押貸款購買的。在還本付息期間，如申請抵押貸款的購房者發生失業等特殊情況而不能按時付款時，銀行并不以處置抵押房產為主要手段，一般都給予一定的還款寬限期，在此期限內可只付息不還本。另外，政府和銀行都希望貸款者在貸款的同時，購買貸款保險(失業與疾病保險)，以保證還款期間貸款者的收入發生大的變化而暫時無還款能力時，保險公司可以幫助居民還款。
二是合同儲蓄式的房地產金融體系。這種方式采取了以提供房地產信貸為激勵機制的儲蓄式房地產信貸形式。其特點是潛在的購房者以低于市場利率儲蓄若干年后，當需要購房時能夠從相關機構獲得一部分低于市場利率的貸款。同時，政府對中低收入的住房儲蓄者根據儲蓄額進行獎勵，引導和支持居民自力更生解決住房問題。運用合同儲蓄式的房地產金融體系最為典型的國家是德國和法國。德國實行“先存后貸”的合同儲蓄模式，儲蓄房貸利率實行固定利率制，且低于市場利率。這種固定的利率，幾乎可以抗擊金融市場的波動，對房貸市場起著穩定器作用。
三是強制性儲蓄的房地產金融體系。國家以政府立法建立房地產基金制度，規定雇員和雇主按工資的一定比例上繳專門金融機構，用于幫助雇員支付購房首付款和分期償還貸款本息。這種方式最具代表性的是新加坡的公積金制度。新加坡推行的是中央公積金制度，它的實施給政府為主導的“居者有其屋”計劃提供了強大的資金保障。公積金制度的順利實施離不開嚴格的立法保障，1995年新加坡政府頒布的《中央公積金法》對公積金機構設置和職能分工，公積金的歸集、提取、使用以及違法等事項都予以明確。公積金制度能發揮巨大的作用還離不開高效的組織管理。中央公積金局為法定的負責公積金的管理和保值工作的專門機構，局內設理事會，由政府代表、雇主代表、雇員代表共11位組成，下設人事管理、雇主服務、計算機管理等6個部門，責權清晰，優質高效。
四是混合型的房地產金融體系。這種模式是既有利用金融手段籌集資金的私人金融機構，也有提供政策性信貸服務的官方金融機構建立的住宅基金。如日本，民間金融機構和和官方機構有機結合，一方面建立官、民結合的機構和組織以保證政府房地產政策的貫徹實施；另一方面建立具體執行政府政策的機構，如日本住房貸款合作社和郵政局來行使政策性房地產金融的職能。
二、對促進房地產業平穩健康發展的幾點啟示
發達國家有著幾十年乃至上百年的房地產市場建設和管理經驗，盡管各國在發展過程中背景不同，經濟水平有高有低，市場化程度各有差異，但在房地產發展實踐中，都有著這樣的共同點：完整的房地產法律體系作保障；相對成熟、多樣的住房財政金融制度作支撐；嚴格和監督性強的政策措施作保證。學習和借鑒國外房地產市場調控的成功實踐，對于確保我省房地產業持續穩定健康發展，具有重要的現實意義。
?。ㄒ唬﹥灮Y構，加快保障性住房建設
縱觀各國在住房短缺階段，政府均大力興建保障性住房來加大供給，保護低收入群體權益。當前及未來一段時期內，我國正處在城市化加速期，住房總體上呈現供不應求。如按我省每年新增城鎮人口120萬和城鎮人均住房面積30.2平方米計算，每年要新建3624萬平方米住房才能滿足這一部分人的需求。按照國際通用統計估算標準城鎮低收入人口大約占城鎮人口的20%計算（最低收入占比5%），湖南低收入人口約為596.18萬人；按10%計算，城鎮低收入家庭約為102.79萬戶，其中有20萬戶無房戶和住房困難戶需要住房保障。很顯然，如果要讓大多數城鎮居民家庭特別是低收入家庭通過“市場”來解決住房問題，既不符合當前經濟發展的現實條件，也是不可持續的。因此，要針對實際情況，對目前住房供給體制進行適當的調整，總體上要根據居民收入分層，不斷優化供給結構，實現供給與需求對接。特別是在保障性住房建設方面，政府要轉變觀念、放開手腳、加大作為，增加供給量，讓更多的低收入人群能住上政府提供的保障房。
一是進一步明確政府職責。當前地方政府對保障房建設缺乏積極性，這主要是與我國“中央政府出政策，地方政府出錢”的執行模式以及中央、地方財權事權不統一的現實情況有關。在美國，低收入家庭的住房保障主要是聯邦政府的責任；地方政府主要是爭取聯邦政府和州政府的財政補貼，為本市居民提供住房保障服務。日本三大住房保障制度更是均以國家財政支持為主，地方政府職責主要是出地和組織建設管理。因此，建議國家盡快出臺相關法律制度，明晰政府和公民的職責，明確中央和地方的職權范圍，劃清政府各部門的管理權限，充分調動各方面的積極性。
二是進一步加大投入力度。在資金投入上，政府要多想辦法，多方籌集，既要積極爭取中央資金的支持，也要在本級財政中形成剛性預算，還要督促市州和縣市區落實配套資金；同時要探索創新籌資、融資新模式，多方籌集建設資金。在土地資源調節供應上，應參考國外相對成熟的政策實踐，建議在新增住房用地中，對經濟適用房和廉租房建設用地確定一個硬性比例并優先解決。
三是確保保障性住房分配公正合理。首先是把好入門關，將有限的房源配售配租給最需要的群體；其次是強化監管，做到公布房源、申請人情況、分配方案和分配結果全程公開透明，讓住房分配攤在陽光下；再次要引入退出機制，確保保障性住房提供給最需要的家庭。
?。ǘ┚C合施治，加大房地產體制改革力度
根據我國經濟發展的階段性特點和房地產市場總體供求情況，要從規劃戰略和體制建設以及財政金融政策等方面改革入手，力爭在較短時期內形成比較科學合理的房地產發展體制和政策體系。
1、制定科學的發展規劃?？v觀發達國家的住房政策，無一例外地重視立法及制定住房發展規劃，這比起密集出臺的房地產政策要更加穩定和權威，涵蓋面也更廣泛。法律和規劃對公眾信心和預期能形成強有力的支撐。以法律和規劃為基礎的行政政策和績效考核也更加有依據。作為政府公共服務的重要內容，保障性住房的弱勢地位需要更有效的管理和建設體系來保護。因此，必須以編制“十二五”規劃為契機，進一步明確發展方向，編制科學長遠的發展規劃，并通過人大立法，納入到法律范疇。
2、加快財稅體制改革。財稅改革對房地產市場的調控作用直接有力，是促使房價保持在一個合理水平的最重要手段之一，建議國家加快財稅體制改革步伐，調整財政收入分配關系，繼續深化住房制度改革，在某些方面給地方更多的自主權，逐步建立保證各級政府財政可持續運作的長效機制。要在試點的基礎上，適時正式推出房地產稅政策，并根據分類制訂相應的實施細則。
3、進一步完善優化金融政策體系。金融政策對房地產市場的調節作用比較全面，也是促進房地產持續健康發展最有效的工具。建議國家可參考各國的一些成功經驗，進一步完善優化金融政策。一是加快建立一個適合當前中國發展的房地產金融政策模式；二是進一步細化分類，采取靈活多樣的居民住房信貸政策；三是建立和完善房地產風險防范化解體系。
4、探索出臺盤活空置房的政策措施。目前我國住房供求在總量短缺下又呈現結構性空置增多。2009年末，湖南住宅空置面積302.19萬平方米，占空置面積的65.9%，且以空置一年以上三年以下為主。在這方面可以借鑒一些發達國家的做法，如歐盟國家中房屋閑置率最低的荷蘭（低于2%），法律允許無房者入住閑置一年以上的空房。法國的一些城市，房屋閑置一年，業主須繳納房款10%的罰金，二年12.5%，三年15%，以此類推。建議國家在摸清當前空置房整體數量的基礎上，盡早采取有效措施，盤活空置房。
?。ㄈ┘訌姳O管，確保房價保持在合理水平上
在國家住房產業市場化取向不變的前提下，各級政府要加強對土地交易、房屋交易、房屋租賃等各個環節的監管力度，維護公平的市場秩序，確保房價保持在合理水平上。
一方面，合理調控地價，防止剛性成本漲幅過大。要按照“鎖定房價、倒推地價”的方式，積極落實項目用地，確定土地價格基本穩定，特別是要確保保障性住房的地價穩定合理。要堅決打擊土地違法行為，防止所謂“地王”的惡意炒作，保持土地價格基本穩定，嚴格將樓面地價控制在房價的1/3以內，減輕購房者負擔。另一方面，要合理調控房價，增強住房消費的信心。房價過高，勢必形成房地產泡沫，不利于房地產健康發展；房價太低，同樣不利于其健康發展。根據我省城鎮居民收入情況，把房價收入比嚴格控制在國際社會通用標準6以內比較合適。政府各有關職能部門要協同配合，加強市場監管力度，堅決打擊市場壟斷、哄抬房價、惡意炒作等不法行為，并形成長效機制。區縣政府重點檢查從事政策性住房建設的房地產開發企業是否按照土地出讓合同及相關規定，按時完成建設任務并保證工程質量。住建部門重點查處開發商是否有無證售房、捂盤惜售、哄抬房價、虛假交易、交付使用的商品房達不到使用條件、工程質量不合格嚴重影響使用、不執行住宅質量保證書和住宅使用說明書制度規定的行為。對于房地產開發企業或者房屋經紀公司在銷售房屋時，不執行“一套一標”的明碼標價規定，物價部門要嚴厲懲處。國土部門重點查處房地產開發企業閑置土地、欠繳地價款及其它違反土地出讓合同約定的行為。規劃部門要加強批后建設工程的全過程監督，防止房地產開發企業在建設過程中擅自變更規劃性質，增加建筑面積等違法行為。金融部門要嚴格控制房地產業開發企業的信貸規模，并強化對資金流向的監測。監管企業誠信管理部門要建立開發企業誠信檔案制度，對于違紀違規行為進行登記、曝光，并對其今后的土地、信貸、規劃等審批、備案加以懲罰性約束。
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2011/6/2 17:41:00