魏秀玲 楊承志/《中國房地產》/20100730
一、我國城市地下空間開發利用管理現狀
(一)以行政法律規范手段強化空間管理
1997年10月27日建設部頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》，為合理開發城市地下空間資源提供了行政法律依據。之后，全國各地陸續出臺相關規定。這雖然使地下空間開發利用有章可循，但卻停留在行政管理角度，對開發利用中涉及的民事權益如何確定及保護沒有明確，無法得到民事基本法律的保護，客觀上阻礙了城市地下空間建設的進一步發展。另一方面，由于對城市地下空間建設利用的權利范圍沒有相關法律限制和具體的技術規范，開發單位一旦取得了建設工程規劃許可證，從自身經濟效益角度出發，對城市地下空間進行無限制使用，嚴重威脅城市地下空間開發利用的安全性。
(二)大膽探索地下空間開發利用權利讓渡模式
2005年深圳市首次對地下空間開發地塊土地進行了拍賣，這是中國有史以來以經營性土地方式首次出讓的地下空間使用權。2006年8月南京市發布國有土地使用權出讓公告，對湖南路地下商業街及金陵中學東側地下空間土地使用權進行公開掛牌出讓，它參照地上土地出讓的原則進行掛牌出讓，改變地下空間開發混亂的狀況，打破了一塊地面只能出讓一個使用權的局面，為之后出臺的《物權法》提供了立法實踐依據。
(三)利用規劃手段管理地下空間開發利用，但卻無統一規劃，導致資源浪費現象嚴重
目前國家尚未制定統一的地下空間規劃編制規范，但許多城市對城市地下空間規劃的編制進行了有益探索。北京、上海等近20個大城市編制了城市地下空間(概念性)規劃，對城市未來地下空間開發的規模、布局、功能、開發深度、開發時序等作了規劃，對城市空間利用發揮了重要作用。但由于無統一規劃，各行業部門之間缺乏溝通與聯系，常常出現計劃埋設管道的線路，卻已有其他造好地下工程，使得管道線路不得不改道，而改道又造成成本大增。此外，高層建筑的樁基給地下空間開發造成了新的障礙，對地下鐵道、地下管線等有延續性的工程建設造成非常大的困難。
(四)管理主體眾多但無序
為了推進地下空間使用工作的開展，各地政府探索并建立專門的空間管理組織機構，基本形成了市政工程局管人行過街地道、越江隧道等基礎設施類型的地下工程，建設委員會管地下管道建設和一般地下工程建設，民防辦管民防工程的模式。管理主體職能交叉管理效率低下，影響了地下空間開發。
二、我國城市地下空間開發利用管理的完善建議
(一)科學界定管理主體
《物權法》第136條明確了城市地下空間開發利用屬于建設用地使用權用益物權的范疇，在現行法基礎上依照建設用地使用權的管理制度，科學界定城市地下空間開發利用管理主體是最有效的選擇。
根據現行法的規定，一個建設用地使用權的取得，必須接受以下四個環節的管理：建設項目的立項審批；建設項目的用地預審；建設項目的規劃管理；建設項目的用地管理。上述四個環節的管理工作，分別由相應的行政主體承擔管理責任。立項審批由各級政府計劃部門實施管理工作；用地預審和用地管理由各級人民政府國土資源管理部門實施；規劃管理是由政府城市規劃主管部門進行。確定上述管理主體為城市地下空間開發利用的管理主體，是當然的選擇。而界定上述管理主體，目前需要解決兩個問題：第一，需要根據《立法法》的規定，發布相關法律文件或進行相關法的修訂，明確界定上述管理主體為城市地下空間開發利用的管理主體，便于為各地五花八門的管理主體進行清理歸并提供法律依據。第二，依法對已經擔負地下空間開發利用管理工作的行政機關的職能進行調整，對涉及地下空間開發利用的管理活動，分別歸于前述三個管理主體，避免多頭管理。
(二)從不同角度界定管理對象
1．科學認識法律上對空間管理對象的確定
《物權法》第135條、第136條的規定，是法律上對空間管理對象確定的主要依據，包含了以下內容。第一，《物權法》所確定的建設用地使用權這一用益物權，是從物權的角度對《土地管理法》、《房地產管理法》所規定的國有土地使用權加以確定，明確了其民事法律關系的性質，既是對我國國有土地使用權有償使用制度成果的法律確認，也解決了長期以來理論上對通過出讓或劃撥方式取得的建設用地使用權究竟是行政法上的權利還是民法上的物權的爭議。第二，建設用地使用權只能在城市國有土地上設立，對于集體所有土地，不屬于建設用地使用權的客體范圍。第三，當事人申請取得建設用地使用權權利的范圍，不再局限于地表，而是可以在土地的地表、地上或地下分別設立，在同一幅土地上，基于各自權利范圍的不同，分別獨立享有用益物權并依法實施各自的建設行為。第四，同一幅土地上設定的多個建設用地使用權均受法律保護，且以權利設定的先后為保護原則，新設立的建設用地使用權不得損害已設立的建設用地使用權。
2．行政管理主體對空間管理對象的界定
行政管理主體對空間管理的對象界定分為兩個方面，一是對申請人主體資格的審查，二是對申請內容的審查。
主體資格的審查，在四個管理環節中，相對而言是一致的，主要審查城市地下空間開發利用人是否具備相應的資質條件，一般從三個方面考察：開發企業是否取得企業法人資格：開發企業資質等級是否具備承擔相應建設項目的要求；一些建設項目如果有資金、技術及人員方面的特殊要求，是否具備相應的條件。
對申請內容的管理，則根據管理主體的管理職能要求進行相應界定。在立項審批中，主要的管理內容是：該地下空間開發利用項目是否符合本地土地利用總體規劃和年度建設用地計劃的要求，是否符合城市規劃的要求，是否符合基礎設施和公共設施的建設要求，項目涉及拆遷、安置的是否落實拆遷安置方案，涉及人防工程的項目，是否符合人防工程所要求的各項條件等。
在建設用地預審中，主要的管理內容是：建設用地選址是否符合土地利用總體規劃，是否符合土地管理法律法規規定的條件；建設項目是否符合國家供地政策，用地規模是否合理，是否符合地質災害防治規劃；占用耕地的，補充耕地資金是否落實，計列費用是否合理等。
在建設項目規劃管理中，管理內容是地下空間現狀及發展預測，地下空間開發戰略，開發層次、內容、期限、規模與布局，地下空間開發實施步驟，地下工程的具體位置，各設施之間的相互關系，與地面建筑的關系，及其配套工程的綜合布置方案、經濟技術指標等。
在建設項目的用地管理中，主要的管理內容是：管理部門依法采取土地使用權出讓和土地使用權劃撥兩種方式供應建設用地。通過對供地方式的管理，國家實現對土地一級市場的高度壟斷，防止土地資源的浪費。
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2011/5/10 17:18:00