中國房地產信息網/20080619
廉租房的福利性特點，決定了其與一般商品房的開發與運作有著明顯的不同。然而也正是由于這些特點的存在，廉租房的開發與運作面臨新的困難。廉租房一直是中國房地產市場中重要的住房制度之一，雖然建立時間不短，但是因為種種因素的制約發展程度有限，成為當前房地產市場結構性失衡的關健問題之一。
1998年，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號)，明確提出在全國推行廉租住房制度；2006年5月17日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，針對房地產調控提出了著名的“國六條”，將城鎮廉租房制度建設置于一個更為顯著的位置。不過，從2006年4月初建設部公布的實際執行情況看卻不盡如人意：在全國291個地級以上城市中，有 70個尚未實施廉租住房制度。
廉租房的福利性特點，決定了其與一般商品房的開發與運作有著明顯的不同。然而，也正是由于這些特點的存在，廉租房的開發與運作面臨新的困難。尤其是在廉租房開發建設的融資梁道方面，其目前仍停留在以財政撥款、社會保障等純政策性的資金支持上，而更為靈活的財政及金融制度支特或者商業化運作還有待發掘。
1、發達國家廉租房融資的國際經驗
觀照廉租房建設融資制度的國際經驗，可以對我國有所借鑒。
美國
美國住房政策中最為突出的特色是政府支持下的信貸援助。形成以聯邦全國抵押協會、政府國家抵押協會和聯邦住房貸款抵鉀公司為主體，大量私營抵押公司并存的二級抵押市場，為住房建設、流通提供了強有力的資金保障。美國政府鼓勵個人或私人開發商參與中低收入家庭住房的開發建設以及公共住房或私人住房的翻建。
美國于1937年開始實行公共住房制度，由聯邦政府提供住宅建設資金、大修資金和部分管理運營資金，而房屋的所有權歸各州政府的公共住房局(PHAs)所有。為解決低收入人群的住宅問題，美國政府向他們提供住宅租金補貼，根據《住宅法》規定，低收入者租住符合政府規定要求的住房時，只支付戶收入25％的租金，超過部分由政府付給出租戶。目前采用的補貼方式為現金補貼，由聯鄭政府對低收入家庭直接提供現金。除新建住宅外，政府還會選擇合格的私人住房作為公共出租房，低收入人群入住此類住房可以享受政府的租金補貼，至今已有170多萬套私有住房接受政府的這類補貼。同時政府向房主提供穩定的租金和抵押貸款保險，而這些住房也就脫離了市場，進入了封閉運行的體系。
英國
英國的公房政策經歷了一個演變的過程，從政府出資興建，出租給低收入居民，到提租并出售公房，其中住房協會起到關鍵性作用。英國起初采用由政府出錢建設適合低收入居民居住的公房，然后以低廉的租金租給經審查合格的低收入居民居住。在1980-1990年期間英國政府進行了房改，采取出售公房和提租政策，在后期，政府試圖把公房由政府所有轉化為住房協會所有。目前，英國解決低收入人群住房問題的主要辦法還是政府公房。
此外，英國政府十分重視發揮私營機構的作用，比如住房協會在住宅融資方面就發揮了重要作用。中央財政的住房建設和維修開支較大，其撥款受到政府保障能力和政府財政赤字規模的限制。而住房協會則不受相應因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設與籌措維修資金。
德國
德國的社會保障用房開發經驗是國際范圍內被廣泛參考的模式之一。德國政府劃出特定區域建設低收入人群住房，由房地產開發商開發建設，并向住房者收取低于市場價格的租金，租金與市價的差額由政府補貼給開發商。
在公共住房的金融政策方面，德國主要實行的是住宅儲蓄制度。住宅儲蓄制度是一種封閉運轉的融資系統，存貸款利率不受金融市場供求關系、不受通貨膨脹等利率變動因素的影響。這種封閉性的優勢是固定利率、低息互助，不論德國的市場利率如何波動，住宅儲蓄利率始終保持在6％以下，住宅儲蓄的存貨款利率差保持在2個百分點，且貸款實行固定利率。固定利率的優勢是，使居民規避市場風險，還貸額固定、明確，對居民有相當大的吸引力。同時對低收入居民來說，參加住宅儲蓄可以得到政府的獎勵。此外，德國政府還對住宅價格進行調控，保證儲蓄的住宅購買力不發生大的貶值，這也是住宅儲蓄制度得以發展的一個重要外部條件。
新加坡
新加坡將“居者有其屋”作為國策，成立了建屋發展局負責建設公共組屋，公共組屋由政府無償提供土地，并結合公積金制度，面向中低收入者出售或出租，是一種社會保障性質的住宅。這種模式在新加坡取得了很大的成功，已經使新加坡有87％的人居住組屋，收入最低的20％的人群，也幾乎全部擁有組屋。住戶購組屋及一般需一次繳足相當于售價20％的款額，余下部分由建屋局以低息貸款方式墊付，住戶可用公積金在5年、10年甚至25年內還清。
新加坡依靠政府征收高達個人收入33％的所得稅和23％的中央遠大基金(CPF)來提供對公共組屋及計劃在財政上的支特。前者主要通過貸款和補貼的方式對出售型公屋和小面積的低收入家庭套型進行了重點扶持；后者則通過1968年的《中央遠大基金法》規定，國民可以抽調他們在CPF儲備中的80％用于購房，但前提是他們必須按月將規定的金額存入個人的CPF賬戶。近幾年來CPF成員購房時可抽調的儲金也由當初的80％提到了100而且每一賬戶都按照特定的用途劃分為不同的賬目以備?？顚Ｓ?。
從以上國際經驗來看，較為流行的住房保障形式共有三種：第一，政府直接投資建設低租住房；第二，政府以優惠貸款貼息、減稅等辦法間接參與住房供應；第三，政府實施住房保障政策，直接向最低收入家庭發放房租補貼。無論選擇何種模式，政府必須在廉租房建設中扮演極為重要的角色。
從國際經驗來看廉租房建設及其融資具有一定的共性。一是資金來源上，由政府直接投資轉變為政府引導下的民間投資(新加坡)，重視私營機構作用(英國)；二是廉租房與商品房兩個系統的封閉，廉租房的實物交易系統封閉(美國)以及廉租房金融體系的封閉(德國)，廉租房公共產品的特性要求其與市場保持隔絕，這樣可以保證廉租房的有效建設、公平分配；三是為廉租房建設需要拓寬財政和各種收入渠道(新加坡)，這就要求政府制度的不斷創新；四是金融體系為廉租房建設提供專門系統(美國、德國、新加坡)，可以說是一種特定功能的政策性金融；五是政府由原先的直接出資建房轉變尋找已有空五住宅作為房源，向租房者提供貨幣補貼的方式解決低收入群體住房問題(美國、英國)。
二、我國廉租房制度的特點
(一)準公共物品特性
在住房實行商品化、市場化以后，對于城市貧困群體而言，住房的不可或缺性和投資巨額性使其住房需求陷入兩難境地，政府的廉租房政策對他們不啻是雪中送炭。而廉租房作為一項針對特定群體的社會福利，具有排他性和非競爭性，屬于準公共物品范疇。排他性一方面表現為排斥其他收入群體來分享政府的這種福利；另一方面在城市貧困群體內部，在政府實物配租數量有限時存在獲取優先租住權的競爭。非競爭性則表現在對以上排他性矛盾不能用價格競爭的方式來解決，否則會導致房租價格上漲，抵消福利效應，使部分低收入家庭遭受福利損失，失去了住房福利保障的效率和公平的意義。因此，需要借助政府的行政權力來明確界定受惠人群。并將相對房租控制在較低水平。實現住房的合理配置。
(二)社會保障性
廉租房制度是住房保障的核心內容之一，是政府行使社會保障職能的具體體現。我國實行住房商品化和社會化的過程中，在以市場機制調節的住房分配體系中，住房的社會保障只是彌補市場的缺陷，對市場競爭中的弱者和最低收入者提供幫助和救濟，體現人道主義精神。城鎮最低收入家庭按其家庭收入根本無法購買商品房和經濟適用房，只能依靠政府提供具有住房保障性質的廉租房才可能解決其住房問題。
(三)政府主導性
社會保障制度一直被看作是市場經濟運行的安全網和穩定器，而以政府為主體的公共政策與保障措施在社會保障制度中具有不可替代的作用。為城鎮最低收入家庭提供住房的社會保障制度—城鎮廉租住房制度，其目的是為了改善無力通過市場解決自身住房問題的困難家庭的住房條件。政府作為國家宏觀調控者，應充分行使自己的社會職能，承擔起構建城鎮廉租住房制度的重任，為其提供法律和政策支持，建立合理的資金來源和籌資渠道，同時進行有效的行政管理。
(四)公益性
廉租房不但可以直接使城鎮最低收入家庭獲得生存空間，真正有家可歸，而且還將產生一系列的社會效益和經濟效益。如：提高城鎮居民整體居住水平，提升城市形象等，因此具有公益性。
(五)非盈利性
由于廉租房是政府為最低收入家庭提供的保障性住房，開發建設追求的不是經濟效益而是社會效益，國家無償劃撥土地，稅費大幅度減免，目的是為了降低廉租住房的開發建設成本。從事廉租住房的規劃設計、建設、管理、維修服務的建設管理者不得以盈利為目的，并應盡量降低成本，減輕居民負擔。另外廉租房的租賃價格也是政府嚴格調控的，低于市場價格和成本價，因為政府建立廉租房制度的目的在于“保障”和“底線救濟”而非營利。
三、我國廉租房的融資模式設想
(一)廉租房融資存在的問題
在廉租房建設的諸多問題中，核心問題是廉租房建設資金的來源渠道。根據國際慣例，廉租房的建設與經營通常是多元化的，包括政府的資金注入以及通過市場融資或政府舉債的方式發行債券，以此作為長期的資金支持。但是目前，我國廉租房建設融資的渠道仍比較單一。
從已開展廉租住房試點的城市看，目前的資金來源渠道主要包括財政撥款(直管公房出售或出租收入)、住房公積金增值收益、社會保障和社會捐贈等，最近剛出臺的政策，進一步要求將土地出讓金凈收益中的部分資金用于廉租房建設。而由于受我國經濟水平和生活習慣的影響，我國社會捐贈的數量相對較小，且缺乏穩定性。事實上，造成廉租房建設資金不足的主要障礙包括以下三個方面。
首先，地方政府參與不夠積極。由于廉租的積極性。而對于財政實力較弱的一些地方省市而言，其對于廉租房政策的執行也只能是心有余而力不足。房地產開發是一個耗資大、周期長的過程，廉租房福利性的特點，決定了其不可能獲得高利潤回報，因此如果其開發融資方式選擇銀行信貸，必然要求政府以顯性或隱性的擔保身份介入；另外，廉租房租金回收是一個長期的過程，這就決定了廉租房開發貸款必然是長期貸款，由此易引發期限錯配風險。
其次，信貸結構不合理。從國際經驗看，貸款是廉租房建設融資的重要組成部分。據調查，截至2003年，芬蘭共有83．2萬套供出租的住房，其中43．6萬套是利用國家特殊住房貸款和國家給予利息補貼的住房貸款形式建造的，占總數的52．4％。2004年，芬蘭全國各地開工建造新住房3．2萬套，其中利用特殊國家住房貸款和國家給予利息補貼的住房貸款建造的社會出租房超過5000套，仍占新建總數的15．6％。
其三，金融工具缺失。目前，我國的廉租房融資大都寄于財政籬下，金融機構暫時還沒有發揮實質性的作用，根據國外經驗，更多地利用金融創新，將僵化的政府直接主導型融資方式轉化為政府引導下的商業化運作方式顯得尤為重要。針對我國廉租房融資中金融創新工具的不足，需要重點強調創新并充分利用可行的金融工具，使廉租房建設融資轉化為更為靈活的市場化運作。
(二)廉租房融資的創新模式
1．實行優惠政策吸引民間資金。根據美國、新加坡和德國等地的經驗，政府公共住房建設，逐漸在利益和政績方面都無利于地方政府和財政，如果缺乏嚴格的監督，可能往往會很難調動地方政府引入民營企業參與是一種普遍趨勢。
可以將建設廉租房作為條件，向開發商增發一定規模的貸款，同時政府給予地價優惠，開發商劃出部分土地做廉租房，對于專門建設廉租房的用地，應由政府向開發商無償撥付?？梢哉f引入民間資金是給廉租房建設安裝了持久的發動機。
2．將經營城市的思路與BOT模式相結合。經營城市是指政府運用市場經濟手段，將城市土地、特許項目經營權、冠名權和廣告設置使用權等資源盤活、出售，所得資金用于城市建設發展。經營城市這種融資模式比較適合于廉租房實物補助方式的資金籌集。所謂BOT是指建設(build)、經營(operation)、移交(transfer)的過程。這是一種特殊的投資方式，其實質是一種特許權。
這種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施，并管理和經營該設施及其相應的產品與服務，以賺取利潤，償還債務，收回投資，當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門。
3．直管公房產權轉移的資金利用。直管公房是在舊的住房管理體制下，解決居民住房問題的主要途徑，是住房領域的社會公共資產，出售直管公房所歸集的住房款，實質是對社會公共資金的回收。由此，如果從其凈歸集資金和拆除舊公有住房的補償資金中提取一定比例——并將其納入廉租房專項基金的話，則會形成有益的資金補充。但由于直管公房的出售有數量制約，資金來源增長空間有限。
4．改革稅收制度。根據國際貨幣基金組織統計，目前世界征收不同形式社會保障稅的國家已80多個，住宅保障稅是其中一種。借鑒新加坡興建公共組屋時征收高額所得稅和中央遠大基金的經驗，我國的住宅保障稅，可以面向城鎮在職居民，按照其工資收入水平實行累進稅率制，為使我國住宅建設結構逐漸傾向滿足多數人的基本住房需求，可以考慮向購買、居住別墅、高檔商品房的高收入群體征收特別住房保障稅。該項稅收專門用于廉租房建設、修繕和廉租房租金補貼。
5．綜合運用各種金融政策，拓寬廉租房籌資渠道。
(1)中央或地方政府發行住房建設公債等專門籌措廉租房建設資金，彌補廉租房建設資金的不足。政府總體考慮廉租房臨時性融資缺口的數量來確定住房建設公債發行的規模，同時政府還應根據自身財政收支運營狀況合理確定債務的償還期限。
(2)通過“房地產信托投資基金”解決廉租房建設的資金渠道問題。在此模式中，有住宅產業商會通過相關渠道，募集資金，在城市收購房源，而后以低租金出租用作廉租房。在這個過程中，我們與地方城市的政府合作，地方財政只需要補貼租金之間的差價，而不用直接投入資金進行收購，這樣財政的壓力就會小很多。政府可以與開發商合作，通過降低開發商的土地成本、相關稅費的減免、簡化各種審批手續等優惠政策，使開發商積極參與到廉租房建設中來，這樣可以在很大程度上減緩政府的資金壓力。將廉租房開發貸款證券化，可以加強這部分金融資產的流動性，降低商業銀行的風險，則廉租房開發更容易獲得銀行的資金支持，能拓寬融資渠道。
另外，我國廉租房只租不售的特點，使經營租賃、委托租賃等成為比較可行的租賃方式。若采用“租賃”加“信托”的模式，由廉租房產權所有者與信托公司合作，將具有穩定性和連續性的廉租房租金應收款打包升級，設計成為一種信托產品，讓市場投資者分享廉租房租賃資產所帶來的收益，從而能夠集合更多社會上的閑散資金來支持廉租房建設。
(3)為加強金融資產的流動性，轉移和降低商業銀行的貸款風險，對廉租房開發貸款實施證券化。這樣不僅有利于防止銀行不良貸款的再生，還可以使廉租房開發更容易獲得銀行的資金支持，從而達到拓寬廉租房融資渠道的目的。
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2008/6/19 14:12:00