房地產稅對建設現代財政制度至關重要

    現代財政制度服務于全局，服務于國家治理的現代化，是離不開直接稅建設的，而中國的直接稅制度建設中很關鍵的就是房地產稅。房地產稅已經討論很多年，但是回顧中央這么多年來歷次正式發出的文件，可以發現，對房地產稅改革的方向是肯定的。

    而且在經過了多年的物業稅的試點之后，又有上海、重慶兩地當時稱為房產稅（其實就是消費住房的保有環節上稅收要從無到有）的改革。這一制度建設在兩地試點之后，我們在十八大給出頂層規劃性質的非常重要的文件里面，可以看到一個非常明確的指導意見，就是“加快房地產稅立法并適時推進改革”。

    十八屆三中全會以后，在全面改革推進過程中，關于房地產稅的看法仍是大相徑庭。如果按照不唯上、不唯書、只唯實的精神，筆者認為應有一套在邏輯上貫通的關于房地產稅改革的認識?，F在要搞市場經濟，建設現代國家，必須要建設現代財政制度，而現代財政制度服務于全局，服務于國家治理的現代化，是離不開直接稅制度建設的，進而要說，中國的直接稅制度建設中很關鍵的就是房地產稅。

    中央不僅提出要加快房地產稅立法，而且還要“逐步提高直接稅比重”。直接稅主要可以從哪些操作點入手來提高它的比重？現在能夠考慮的，一是房地產稅，二是個人所得稅。房地產稅在住房保有環節是從無到有，個人所得稅總體來說是要全面設計，它的低端（就是剛過了“起征點”的低中收入階層）稅負是要往下調的，而它的高端特別是原來的超額累進稅率不能覆蓋的明顯先富起來的高收入階層，實際稅負應有所上升。這兩個方面之外，還有涉及有爭議的遺產和贈予稅，筆者認為現在不具備具體設計并推出遺產與贈予稅的條件。

    如果按照三中全會非常明確而權威的改革方案設計，這是必須抓住不放的一個制度建設問題，那就對應了現在決策層清晰給出的表述，就是要著力推進供給側改革。在改革上說的結構，首先就是制度結構，制度結構要處理復雜的利益結構、利益格局問題。比如稅制，它的結構問題就是多稅種、多環節、多重征稅的復合稅制這種制度安排。對于供給側改革，筆者認為制度供給是龍頭，制度供給當然包括了攻堅克難地推進這些不可回避的重點改革任務，房地產稅就是其中之一。在中央明確提出概念與指導方針后，大家都在領會供給側改革，而推進房地產稅改革，筆者認為就是其中一個應有之意。

    從實證的角度來看，搞市場經濟必須承認市場經濟的一些共性規律。而美國一些經驗值得借鑒，筆者多年前在美國做訪問學者時就注意到，美國地方層級的政府收入中，如果從比重來說，房地產稅所占的比例高的可達到90%以上，低的也不會低到40%以下。這樣一個作為主體稅種的房地產稅，支持著美國地方政府解決錢從哪里來的問題，然后就是處理好它的職能履行，把錢用好，將政府作用按照他們的法律框架、制度規則發揮好的問題。這樣一種經驗，借鑒在其他的經濟體里，包括不少新興市場經濟體里，都可以看得出來是得到了回應。

    經過這么多年的發展，我國直接稅的作用仍然較弱。從整個政府的稅收收入來看，70%左右是來自間接稅，直接稅收入的作用相當弱。在這方面，顯然是在種種條件制約之下缺少現代化稅制特征的。而現在所說的房地產稅，作為一個現代化取向下的長效機制，可以使地方稅體系建設和地方政府職能的合理發揮相互內洽?，F在再往前看，要經歷房地產業發展繁榮相伴隨著的城鎮化高速發展過程，至少有30年左右的時間?，F在真實的城鎮化水平，按照中央提出的戶籍人口城鎮化率是40%，國際經驗表明，在70%左右的高位才會轉入低平發展階段，按照每年提高一個點估計，也要走30年。在這種情況下，房地產業匹配城鎮建成區的不斷擴大當然是國民經濟的支柱，但是這個支柱能不能健康地發揮它的作用至關重要。

    現在關于房地產稅種種作用的分析可以論證，它有利于促進房地產市場健康發展，有利于促進這個產業對國民經濟發揮好重要支柱作用。反之，如果這個支柱建設不到位，房地產領域會不斷地困擾國民經濟，在這方面我們缺乏長期的穩定制度框架作為穩定器。

    另外，房地產稅對我國現在需要特別重視的共享發展、收入再分配，有獨特的意義和可能做出的積極貢獻。作為直接稅，除了有籌集政府收入作用，特別重要的是它會發生按照支付能力原則以稅收調節而“抽肥”的作用。而抽肥之后就能“補瘦”，政府用這部分財力扶助弱勢群體，加強保障房建設，促進社會福利。其實這也是一個共贏，這不是讓先富起來的人傷筋動骨，是他們在發展、享受的層面上適當做些利益讓渡，所以合理設置的直接稅本質上是一個共贏的稅收。而這樣一來，總體來說中國直接稅比重的提高，就可以使間接稅的比重下降，宏觀稅負保持穩定的情況下，整個社會的稅收痛苦會減少。因為越來越多的收入是有支付能力的人群在發展、享受層面做了一種讓渡，而不是大量的實際稅負是經由間接稅落到消費大眾身上。以這樣稅負結構優化的調整，降低整個社會的稅收痛苦，當然就是促進社會和諧。

    對于實施房地產稅的可行性，筆者認為，國外有私有土地，但是也有公有土地，但無論最終所有權是公有還是私有土地，所有住房一律要開征地方政府掌握的不動產稅。同時，從理論邏輯上也可印證：既然上世紀80年代的我國國有企業要經過“利改稅”與其它企業一樣上交所得稅，那么這種邏輯和實踐，也可以把它引申到房地產稅。同樣的道理，在國家所有權的土地上，不動產的持有主體，是有自己相對獨立的物質利益的，這種獨立的物質利益，如有必要通過立法設稅，完全可以進行這種調節。

    《物權法》已經給出社會公眾所關心的40年到70年的住房土地使用權方面到期怎么辦的解決原則，物權法上叫用益物權，規定到期應予以自動續期（而不是重新購買使用權），無非是要在今后更細致的立法過程中明確自動續期所應該遵循的操作細節，這樣可以穩定社會預期。

    值得注意的是，搞社會主義市場經濟和中國特色的現代化，從追趕到趕超，必須守正而出奇。筆者前面所說的美國經驗，帶有共性規律成分的，必須在認同這種市場經濟規律之后走制度建設的正道，這就是所謂“守正”——不可能又搞市場經濟，又否定市場經濟存在共性規律，必須認識、適應、尊重和敬畏市場規律，建設和市場經濟匹配的長效調節機制。而“出奇”則是對中國更直接的挑戰和考驗，因為我們不可能簡單照搬別國經驗，就走出一條中國現代化的社會主義市場經濟之路，必須認識到、解決好在特定的國情、特定的發展階段、特定的一些漸進改革路徑約束情況下，怎么將現代化之路走通，讓社會各方接受房地產稅改革。

    因此，筆者認為，中國不能照搬美國的房地產稅普遍征收模式。必須找到在立法時，社會可接受的最大公約數，形成社會可接受的制度設計，這就是所謂“出奇”，就是要適合中國國情。這樣的改革才能夠支撐繼續成功地從追趕到趕超，來實現我們的現代化。

    筆者認為對于房地產稅的積極探討，是要在立法過程中鼓勵大家各抒己見，力求凝聚基本共識而實質性地往前推進房地產稅改革。如果按照現在人大有關方面的回應，房地產稅立法已經進入一類立法，也就是在去年下半年明確提出進入立法規劃以后，它是排在“第一陣營”的。怎么樣處理必須要有的“第一單位扣除”的問題。筆者認為，目前框架是清楚的，我們有不動產登記制度形成的信息支撐，所有的不動產信息可“一網打盡”，在實際操作的過程中，可以把所有應該納稅的不動產包括消費住房普遍覆蓋之后，按照不動產登記信息的依據，依法做第一單位扣除，是第一套房也好，是人均多少平米也好，先征后返，或者叫先記錄在案然后結算。

    在這樣一種守正出奇的框架下，大家還應該認識一下在立法推進方面，時機怎么看待。今年筆者注意到，管理部門在年度的改革和工作安排里面，沒有提房地產稅，但在人大立法方面的信息是列入了一類立法。顯然，這個事情還是在按照它的內在邏輯展開。但是筆者分析推測，中央很關心房地產去庫存，有關部門可能擔心現在強調推進房地產稅立法過程，會對去庫存帶來心理上的對沖。筆者建議，應該將問題挑明，既然是房地產從黃金時代轉換到白銀時代，它還會往下發展，分化過程中間結構性的對策特別關鍵，我們在立法這方面是不是可以考慮積極地推進立法，同時要給出一個信息：立法一旦通過之后，執行的時候是可以區分先后的，比如房地產稅首先可以考慮先在北、上、深、廣等地區依法實施，這也符合供給側改革結構化區別對待的處理思路。

    華夏新供給經濟學研究院院長 賈康