住房和城鄉建設部政策研究中心課題組/《中國建設報》/20080804
一、城鎮化加速城鎮住房需求，大城市住房壓力尤為突出
1.我國正處于城鎮化加速階段，城市住房需求增加
快速城鎮化進程中人口集中向城鎮轉移。近幾年，我國經濟一直保持平穩較快的增長態勢。2006年，我國人均國內生產總值已經超過1500美元，城鎮化水平超過40%，正處于世界公認的30%－70%的加速發展階段。1995年我國城鎮化率為29.04%，2007年底達到44.9%，12年間平均每年提高1.32個百分點，每年約有2000萬人從農村進入城市。按照“十一五”發展規劃，2010年城鎮化率預期為47%，2010年之前，預計每年有1000萬~1300萬農村人口向城鎮轉移。
城市住房需求加大。城市的重要功能之一就是居住，城市住房需求是指考慮城鎮化發展和居住水平提高的影響，在扣除自然折舊的情況下，全國城市需要增加的住房數量。影響住宅潛在需求的因素有三個：新增城市人口、原有城市人口居住水平的提高與改善、住房年自然折舊率。粗略估算，如果2010年我國城鎮化水平達到47%，2006年至2010年我國住房總需求大致為61億平方米，年均需求為12.2億平方米；2011年至2020年的住宅總需求大致為129億平方米，年均需求為13億平方米。
2.大城市顯示出較強的集聚力，住房供求緊張狀況更為突出
大城市吸引了更多的外來人口。在城鄉空間結構的演變過程中，始終存在著一對空間相互作用，即集聚與擴散。集聚是指經濟諸要素在空間中的流動導致在區域上的密集化過程，其根本動力在于人類經濟活動對集聚經濟的追求。在城鎮化發展的前期階段，以集聚效應為動力的區域經濟集聚趨勢十分顯著，集聚與規模經濟成為經濟活動的主要特征。
由于開始受資源稀缺性的限制，以城市為基礎的國民經濟工業化過程通常會在少數具有優勢的經濟中心或者交通樞紐和礦產資源富集地開始。大城市依靠其強大的產業基礎，大量的就業機會，較高的基礎設施水平，優越的工作和生活環境及有利的區位條件，吸引周邊城鎮乃至全國的人口集聚。我國目前各種要素主要是向東部發展地區集聚，長三角、珠三角、京津冀地區的上海、深圳、廣州、北京等城市中心區人口高度密集，產業集中。據有關部門統計，農民進城務工，60%流向東部城鎮，30%流向中部城鎮，10%在西部城鎮；40%進入了大城市，40%進入了中小城市，還有20%在小城鎮。
大城市負荷過大，過度膨脹，不利于城市和整個城市體系的經濟社會發展。大城市迅速發展的同時，由于人口密度過大，使得城市的住房、交通、基礎設施、生態環境呈現超負荷狀態。如，根據北京市總體規劃，考慮水資源、土地資源以及生態環境等因素，北京未來20~30年內可以承納的總的人口規模在1800萬人以內，其中市區應控制在1000萬人以內。又如，與世界其他一流的國際城市比較，上海中心地區現狀平均人口密度高于紐約、倫敦和巴黎，略高于東京，上海高強度開發與人口集聚，直接帶來環境惡化，對高樓的追逐，造成地面沉降，市內交通阻塞，直接影響上海市政設施的服務水平與居住區質量。
大城市住房問題突顯，中低收入人群住房困難更加突出。大城市較強的吸引力引致大量的外來人口的住房需求，住房價格上漲較快。例如，北京市外省市個人購房占總購房人數的1/3，并且，所購房價位高，支付能力強。受各種因素影響，2005年，尤其是2006年以來，北京住房價格普遍持續上升，2007年商品住房銷售價格上漲12.8%%，高于全國4.6個百分點。
同樣，深圳、上海、杭州、重慶、成都等大城市也存在著供求矛盾突出的問題。2007年12月份，深圳、北京、杭州、重慶等城市新建商品住房漲幅超過14%，高于全國平均水平，上海、武漢、成都等城市漲幅也均在10%左右。過高的房價更抑制了城市中低收入外來人口的住房需求，城中村、城鄉結合部更多成為這些人群的聚居地，對這些地區的管理、整治帶來很大難度，影響城市進一步發展。
二、促進中小城鎮發展，是緩解大城市住房緊張的重要突破口
中小城鎮發展，有助于大城市住房壓力的緩解。房地產業發展與城鎮化進程呈現出同步發展的規律。城鎮化的起步期，房地產市場需求和房地產投資規模較小，房地產業處于一個緩慢的形成階段；城鎮化的加速期，在需求的引導下，房地產投資規模也迅速擴大，房地產業進入高速發展的成長期，與此同時，集中型城鎮化是其基本空間演變規律，房地產資金向大城市和中心城區迅速集中，表現為大城市和中心城區的房地產投資規模迅速增長，房地產供需總量急劇擴大，房價上漲較快；城鎮化的減速期，房地產市場需求增長速度也開始回落，房地產投資規模增長速度開始下降，從發展空間上看，城市的擴散效應逐漸超過集聚效應占據主要地位，房地產開發與擴散型城市化相適應，主要向城市郊區和衛星城發展，房地產業進入成熟階段；在城鎮化平穩期，由于可轉移的農村剩余勞動力已基本被城市吸收，城鎮化發展速度進入平穩階段，相對應房地產市場需求日趨飽和，房地產投資規模呈下降趨勢，房地產業進入衰退期。
目前，我國正處于城鎮化的加速階段，房地產業也快速發展，大城市住房供需矛盾更加突出，由于價格高漲，住房開發向城市郊區及衛星城發展的態勢明顯。隨著大城市擴散效應的增強及國家城鎮化戰略的實施，中小城鎮加快發展，大城市住房壓力將得到有效緩解。
中小城鎮發展潛力巨大，可以容納更多的農村剩余勞動力和城市中低收入人群居住。我國中小城鎮規模較大。1978年至2003年，全國城市總數由193個，增加到660個。其中，100萬人以上的特大城市有49個，50萬~100萬人的大城市有78個，20萬~50萬人的中等城市有213個，20萬人以下的小城市個數為320個，而40%%的城市人口居住在占城市數的7%的50萬以上城市，數量更大的中小城市更具發展空間。
此外，截至2006年底，我國建制鎮19369個，許多已發展為以農業服務、商業貿易、旅游、工礦業等多種產業為依托的各具特色的小城鎮。充分利用中小城市和小城鎮優良的土地、環境等優勢、特色資源，吸引更多的農村剩余勞動力和城市中低收入家庭居住，將會有效地緩解大城市的住房困境。例如，發達國家的中小城鎮發展就比較完善，包括歷史悠久的旅游城鎮、二戰后建設的衛星城鎮和近年興起的科技城鎮。由于區域發展較為均衡，國外中小城鎮兼有交通便捷和接近大自然的雙重優勢，使小城鎮比大城市擁有更為宜居的生活環境。如德國人口的三分之一左右居住在2000~20000人規模的中小城鎮。
三、依托大城市，增加中小城鎮集聚力，化解大城市住房難題
通過中小城鎮發展，化解大城市住房難題，關鍵是要增加中小城鎮的集聚力，實現大城市人口轉移。中小城鎮的發展，要以大城市為依托，充分利用大城市集聚擴散能力，促進自身進一步發展。
1.發揮大城市的輻射帶動作用，吸引人口向中小城鎮轉移
將城市群作為推進城鎮化的主體形態，走上大小城市和小城鎮協調發展的道路。隨著大城市的輻射吸引與擴散能力的增強，與周邊地區城鎮各種聯系越來越緊密，特大城市和大中小城市與小城鎮密切結合的新型城市區域已在全國涌現出來。目前，以珠江三角洲、長江三角洲和京津冀為代表的城鎮群已基本形成，城市群成為城鎮化發展的新趨勢。國家“十一五”規劃已經明確提出要“促進城鎮化健康發展”，指出要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構”。
城市群的形成和發展是城鎮化的高級形態。在資源環境的約束下，有利于大城市人口資源環境的協調發展，搞好城鄉統籌，構建和諧社會，必須要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，建立強有力的二級經濟中心和一批小城鎮和農村鄉鎮為主的三、四級中心，不斷完善城市群的層次結構，共同組成規模性質不同的，相輔相承的，有機聯系的城市群，使整個城市群區域協調、健康、持續發展。
大城市應依靠優越的經濟發展水平、科技力量、文化魅力，通過多種渠道，不斷地向周圍地區擴散人口、產業、資金、信息、技術，在中心城市組織生產、流通、生活、生態、旅游及其為周邊綜合服務的過程中，把中小城市、城鎮以及廣大農村地區的各種經濟社會活動有序化、群落化，構成一個有機的統一整體。進一步加強龍頭城市對周圍地區的擴散作用，通過科技、資金、信息的流入，帶動周圍中心城鎮、農村鄉鎮和廣大農村腹地的發展，這樣促使人口向中小城鎮轉移，客觀上也緩解了大城市住房壓力。
提高大城市周邊地區吸引力，發展衛星城，疏散大城市人口。按照城鎮化發展規律，當城鎮化發展進入后期階段，擴散將上升到主導地位。因而，當大城市承載能力出現問題的時候，應對其城區的進一步擴張有所制約，發展大城市郊區縣及衛星城，疏解大城市功能，增加城鎮密集度，構建大的城市體系，優勢互補，共同發展。例如，上海作為長江三角洲第一增長中心，應根據大中小城市及小城鎮協調發展的原則，有機疏散城市人口與產業、服務業等，首先向大上海市域郊區縣中心城鎮擴散，然后向江浙兩省鄰近城市擴散。
上海市總體規劃中，已經確定了中心城區的人口疏散策略，到2020年由目前的980萬人疏散130萬人，規劃控制區為850萬人，還有一部分人口向郊區中心鎮疏散。除上海建成區外，上海市規劃局制定了向區位條件好的嘉定、松江、閔行、南匯、青浦以及浦東國際機場地區擴散，增加新區、開發區的人口規模，將市區的相當一部分產業、高校與服務行業向新區集聚。上海的產業（包括高新技術產業與技術人才等），一方面向郊區、縣的重點城鎮擴散，另一方面也要與江浙緊密合作，向上海市行政區以外的一些中小城市，例如南通、蘇州、無錫、昆山、常熟、嘉興、湖州、紹興等地擴散，將相當一部分資金、技術、人才和產業等向這些區位條件好、交通方便、勞力低廉、用地優越的城鎮轉移，但不能破壞當地的生態環境，促進上海與鄰近地區的社會、經濟持續發展、穩定發展。
發展中小城鎮住宅產業。中小城鎮與其房地產業發展具有互動作用。中小城鎮發展為房地產業開發提供了良好的機遇，同時，房地產發展有利于中小城鎮建設。房地產開發拓寬了城鎮空間，提升了城鎮檔次、規模和功能，帶動了相關產業發展。房地產發展促進了城鎮空間結構的調整和擴大，特別是通過實現城鎮土地資源的置換，有效地強化了城鎮功能，擴大了城鎮的規模，提升了城鎮檔次，改善了環境的質量。中小城鎮要將其住宅產業的發展重點放在農村轉移人口和城市中低收入人群的住房需求。
2.加強基礎設施建設，提升中小城鎮吸引力
依靠優良的交通網絡，增加中小城鎮與大城市的聯系。交通和通訊等基礎設施對于中小城鎮的而言發展至關重要。從國際經驗來看，城市職能和空間的疏解必須與城市地區的公共交通體系的建設，以及周邊地區中小城鎮的建設相配合。20世紀中期以后，由于交通和通訊技術的不斷進步，發達國家的小城鎮發展迅速，特別是一些以地域集群形式參與國際勞動分工的小城鎮，發展更加迅猛。
我國大城市在區域化發展過程中，更要通過構筑區域性基礎設施網絡，發揮基礎設施的引導作用，創造集聚條件，推進區域城鎮化進程；通過區域內共建共管和共用共享，避免重復建設和資源浪費，以適應、引導和推動產業和城鎮空間合理布局。而大城市周邊城鎮的發展程度與中心城市交通的便捷程度呈顯著的正相關關系，只有與主城區形成便利的大交通，才能實現與大城市有機對接，促進人流、物流的順利暢通，促進城鄉政治、經濟、文化一體化。要緩解大城市的壓力，增加其擴散功能，必須建設綜合的交通運輸體系，重組發展空間，通過高速路、快速軌道交通與中小城鎮取得聯系，同時，要把航空港、海港、信息港三者與區域及城際現代化綜合交通網絡有機聯系起來。
提高中小城鎮公共基礎設施水平，為接受大城市功能擴散打下基礎。中小城鎮經濟發展水平高低、競爭力強弱、居住生活質量的好壞等在很大程度上取決于公共基礎設施建設水平。如，近年來，北京郊區小城鎮建設有了長足發展，公共設施狀況有了一定改善，吸引了不少人口居住，但是許多小城鎮的服務配套設施用地達不到規劃要求，尤其缺乏對提高人口文化素質具有重要作用的教育、科技文體娛樂設施，而且醫療衛生設施嚴重不足，因而，阻礙其進一步發展。作為大城市輻射與擴散重要載體的中小城鎮，應創造高品質的城市環境，構筑高標準的現代化基礎設施，強化公共交通體系，完善城鄉道路系統，增加高水平的教育、醫療、文體、娛樂設施，吸引周邊農村人口及大城市外遷居民。
3.合理配置產業結構，完善中小城鎮功能
中小城鎮要提高集聚力，首先要有產業集聚、產業支撐。合理配置產業結構，既要改造傳統產業，又要大力發展高新技術產業；既要提高廣大中小企業整體素質，又要發展培育龍頭企業，優勢企業；既要形成與周邊大城市產業的優勢互補，又要注重發展特色產業。從西方國家的發展經驗看，發展較好的小城鎮一般都具有特色產業，如歐洲的小城鎮基于歷史傳統或自然環境而形成專業化特色，美國的小城鎮則以技術進步和制度創新為契機，積極參與新一輪的國際勞動分工。
對于分布在沿海地區、交通沿線和大城市周邊地區區位較好的中小城鎮，一般有較好的產業基礎，但這類中小城鎮的產業主要是勞動密集型的加工工業，簡單的規模擴張已經越來越受到土地資源的制約，面臨著調整產業結構和提升產業性能的重大選擇，其重點是引導產業結構升級，增加產品增加值，淘汰低附加值、能耗高、環境損失大的產品，促進產業結構調整和產業水平提高。
對于中西部地區中小城鎮，其產業基礎薄弱，產業特色缺乏，發展面臨著基礎設施和產業選擇的瓶頸制約。針對這類問題，一是要統籌與周邊中心城市的產業整合，努力與中心城市產業結構建立起更加緊密的產業鏈和經濟聯系，引導部分勞動密集型產業向中西部省區中小城鎮轉移，通過地區或區域性的產業分工為中小城鎮的特色產業發展創造良好的外部條件。二是要挖掘小城鎮特色產業的發展潛力，制定支持特色產業發展的金融政策，以公共財政適度投入引導改善有發展潛力的中小城鎮的基礎設施建設，加快特色產業發展，努力形成品牌、形成規模、形成效益、形成產業化。
4.注重特色建設，提升中小城鎮品質
中小城鎮的建設要突出各自的特點，發揮自身優勢，不能搞“千城一面”，一個模式。我國中小城鎮分布地域廣，歷史文化、自然條件、民族風俗等各不相同，城鎮發展應利用自己的自然、人文優勢來體現自己城市的獨特個性，注重歷史文化特色保留，增強中小城鎮吸引力。
中小城鎮房地產發展要強調提升城鎮地域風格特色。避免建筑文化趨同，努力培植獨特的文化魅力。面磚、幕墻、鋼筋構架等現代裝飾材料建造出的現代建筑固然具有時代特色，但不能冷落了傳統地方建筑的標志性、識別性所具有的親切感、認同感。
中小城鎮房地產業發展要更加關注住房品質的提升?？傮w上，我國居民住房需求開始由單純追求面積向關注品質轉變，對住宅的功能、質量、安全性、居住環境和生活便利度逐步提出了更高的要求。新型建材工業的發展，在客觀上也提供了提升住房品質、完善功能、增加居住舒適度、提高資源、能源利用率、改善居住環境的條件。提升中小城鎮住房品質，更能增加中小城鎮住房吸引力，吸引周邊大城市人口定居小城鎮。
5.優化生態環境，促進中小城鎮可持續發展
中小城鎮規模適中，又有良好的經濟社會發展和自然、人文環境條件，容易創造比較宜人的城市人居環境。中小城鎮的發展建設要抓住這一優越性，在創造優良的城市生態環境上多下功夫，以良好的生態環境和舒適的生活方式形成與大城市差異化的競爭優勢，吸引人才和其他發展資源的集聚，力爭把中小城鎮規劃建設成為一個綠色的、有文化氛圍的、舒適的、便捷的、安全的、適宜人們居住的城市。
為此，中小城鎮的發展建設，要認準自己的城市定位，在城市職能上不貪多、不貪全，實事求是又高瞻遠矚地確定好自己的發展目標和方向；注意不要引進污染嚴重的產業和落后工業項目；注重集約節約用地；要抓住自身得天獨厚的自然環境和歷史文化遺產傳統做文章，因地制宜地創造自己的城市文化氛圍和特色；要提高城市生活質量，以人為本，加強基礎設施建設和園林綠化，提供舒適的生活條件。
中小城鎮房地產開發也要注重利于優化生態環境，避免不顧氣候、地理、生態條件的建設，應努力營造宜人的氣候空間。房地產開發的過程和結果，應盡量避免對土壤、水系、物種等生態環境構成因素造成影響。必須體現和堅持節約用地。做到呵護植被、維護水系、有利生物多樣化、保護和優化環境生態自然平衡原則。
中小城鎮更要引導合理的住房建設模式。隨著城規模的日益擴張，中小城市，尤其是中西部中小城鎮，城鎮用地相對于東部地區較為寬松，這一現狀導致小城鎮在發展住房產業中對土地、容積率、建筑密度等缺乏剛性控制。人多地少是我國的基本國情，住房建設更應該以資源環境承載力為導向，加強規劃、設計、建設和使用全過程管理，延長住房使用壽命，實現住宅全壽命周期中的節能、節地、節水、節材和保護環境，大力發展節能省地型住宅。同時，也要注重舊房的有機更新和節能改造，避免大拆大建，集約節約利用資源。
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2008/8/7 15:25:00