可支付住宅的國際經驗

劉關/《中國房地產報》/20080720  
  

　　如果將去年開始的我國住房體制的第三次變革拉入到國際領域，人們便會發現，在保障性住房領域探索的中國政府并不是獨行者。半個多世紀以來為中低收入人群的住房（affordable housing）問題一直是各國政府努力的方向。

　　“各個國家都面臨著如何解決中低收入者住房的問題，問題的關鍵是能否探索出適合本國的模式。”7月14日到7月15日，在中國發展與規劃國際論壇“2008CPN中國周”的分年會——CPN首屆中國城市住宅國際年會上，眾多國內外專家以及住房保障領域的參與者、政府官員皆表達了上述觀點。

　　世界性難題

　　“住宅對社會可持續發展的意義，除了擁有遮風擋雨的作用外，它還包括多種重要的意義。這是二戰以來，世界人民思考后得出的結論。而對于中低收入人群來說，如何妥善解決他們在經濟承受能力之內的居住問題同樣具有此方面的意義。”在會上，美國住房及城市發展部前部長、哈佛大學住宅聯合研究中心主任尼古拉斯·雷特西納斯（Nicolas Retsinas）一語指出了可負擔住房對于社會發展的重要意義。

　　然而，與國內在執行經濟適用房和廉租房政策中出現一定困惑和問題類似，在國外，可支付住房同樣面臨著尷尬境地。

　　“每個國家都在面臨著在住房領域的掙扎”，美國住宅及城市發展部前常務副部長、麻省理工學院教授沙維爾·布里格斯（Xavier Briggs）向記者介紹，“在美國，許多現代化大都市的住房市場是排斥可支付住房的。而這往往與資本的逐利性以及城市規劃的短視性有關。同時，在大城市中，可支付住房的受排斥也與投資的‘溢出效應’相關，即如果住房投資很多，醫療、教育等投資就會減少”。

　　同時，如果前期規劃失當，可支付住房一旦集中出現，就往往會演變為大量的貧民窟等，而這容易引發一系列社會政治問題。據沙維爾·布里格斯介紹：“在可支付住房集中的區域，低教育水平、低就業率、高犯罪率就會成為影響城市和諧的隱患。美國一些城市很早就備受貧民窟問題的困擾。因此從1973年起，美國政府開始把分散低收入者住房、改善社區質量納入公共住房政策，在一定程度上避免了貧民窟的繼續出現。”

　　據荷蘭代爾夫特大學技術、政策及管理學院院長胡戈·普里莫斯（Hugo Priemus）介紹，此類問題在歐洲同樣存在。為解決“富人區”與“窮人區”矛盾分化問題，法國政府曾嘗試出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計劃”——即今后法國的房地產商開發大型樓盤，必須向政府承諾其所建住宅含有一定比例的廉租房。

　　此外，一些地區可支付住房的建筑質量也讓人擔憂。“沒有適當融資體系，許多可支付住宅往往出現偷工減料的情況”，尼古拉斯·雷特西納斯分析，“而我們的研究則表明，如果住在質量好的可支付住房里，人們的工作可能更加穩定。住在這里的孩子，也會獲得良好的生活環境和教育。而這對于社會的發展至關重要”。

    可支付住房的挑戰

　　那么，可支付住宅的路在何方？

　　“美國的次貸危機讓我們再次意識到，政府在解決可支付住房問題時不能缺位。前幾年，在中低價位的住宅方面，我們認為無須政府資助，只要依賴于私營機構就足夠了。只要可現在看來，這樣的想法是錯誤的，應該說政府減少了對這一領域的干涉引發了今天住房市場所面臨的困難。”尼古拉斯·雷特西納斯感嘆道。

　　而據與會專家分析，政府的作用，主要應著眼于刺激需求、增加供應以及適當控制各個環節和要素等三個方面。

　　首先，政府應該在刺激需求方面發揮作用。“政府的角色應該是促進需求。在美國，各州政府正想辦法提高貧困人家的采購能力，使他們更有效地成為消費者。”尼古拉斯·雷特西納斯以美國的歷史為例介紹道，提供各類補貼是刺激需求的慣用手法。“首先是對那些只有破敗房屋的房屋主提供幫助。過去的很多年，我們在住房方面投入很大，其中就包括從慈善領域提取住房補貼。而在礦業和制造業為主的城鎮，我們同樣加強給購房者提供補貼，這就刺激了住房的需求，并且政府的補貼能夠加強政府對于可負擔住房的管理。”

　　相比美國，歐洲住房補貼制度更為成熟。胡戈·普里莫斯介紹：“住房補貼是在從德國率先開始的，隨后英國、荷蘭、丹麥、瑞典也逐漸采取這種住房補貼。”法國政府曾出臺規定，要求全國所有市鎮必須保證20％以上的住房是廉租房，而政府每年撥出專項資金以長期推行廉租房和租房補貼計劃。

　　其次，與需求相對應，增強可支付住房的供應，也是各國政府需要努力的方向。

　　世界銀行扶貧及經濟管理首席經濟學家拉里·漢納(Larry Hannah)就表示：“在發展中國家，提供適當的供應至關重要。”同時，住房的供應結構也需要一定的調控。

　　而這些都需要配套的可操作性的住房金融體系。美國塔弗茨大學教授、城市及環境政策與規劃系前主任瑞秋·布瑞特（Rachel Bratt）就介紹了非營利組織在一定融資體系下對于可支付住宅建設方面的貢獻。

　　第三，政府控制和管理能力的加強也被眾多專家強調，這包括在可支付住房的價格、開發成本、土地、規劃等方面的控制，以及在控制可支付性住房的流轉與公平分配的監管能力。拉里·漢納向眾人展示了一張馬來西亞開發商的開發程序圖，他認為：“任何一個開發企業走過這一程序都極其復雜，實質上這也提高了住宅的開發成本。政府可在這方面進行控制，以減少繁瑣的不必要的手續。”

　　而對于土地的控制，政府應該承擔一部分風險。除此之外，“政府對土地的控制和使用，是促進城市可負擔住房建設的關鍵。從一定意義上講，貧民窟問題就是土地規劃控制出現了問題。舉例來說，在洛杉磯，對海岸線附近的土地控制就很嚴格，而當我們進入山谷時，限制就少了。”拉里·漢納說道。

　　此外，政府需要進行對可支付住房的基礎設施交易平臺的建設。“政府需要建立基礎設施系統來確保信息方面的對稱性、公平和透明度，包括財產信息的改變。而這要建立在明確的所有權和財產權的界定與注冊上。”尼古拉斯·雷特西納斯表示。

　　當然，在中國，借鑒這些經驗和教訓，不能完全照抄照搬。曾在南京大學就讀，現在擔任英國卡迪夫大學中國城市研究中心主任的吳縛龍教授就指出：“歐洲的可負擔住宅是二戰后重建的例子，而中國則是以和平方式過渡到全球的城市化大潮中的。這是有著實質性區別的，應該因地制宜。”