加強土地調控促進城市及住宅可持續發展

謝俊奇/《中國地產》/2007年第12期

 
    剛剛閉幕的中國共產黨第十七次全國代表大會提出：走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、合理布局、節約用地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。這就提出了中國城鎮化道路的基本原則、發展重點和作用，是我們今后一個明確的努力方向。

    城鎮化的過程，是人口從第一產業脫離，從事第二產業和第三產業，向城鎮聚集。由于人口的聚集，需要有土地的供應，使得日益增加的城鎮人口有生活、生產和其他活動的空間。對于中國而言，人口眾多與土地資源短缺，是城鎮化的一個基本矛盾。在城鎮化的過程中，既要促進城鎮化的發展，又要保護土地特別是耕地等農用地，必須走中國特色的城鎮化道路，從土地利用而言，必須按照科學發展觀的要求，提高土地利用的效率和效益，土地資源必須集約和節約利用。這與許多人口密度低，土地資源相對充足的國家相比，有很大的不同。

    人口在城鎮集聚時，首先解決的是生活用地，其次才是生產用地和生態用地。近年來我國比較重視城鎮的經濟發展，這毫無疑問是正確的，只有經濟發展了，才能增強城鎮的綜合承載能力，才能吸引更多的人口，促進城鎮化的發展。但是也存在一個不可忽視的問題：各地過多地追求產業開發，建設各類的開發區，生活用地、生產用地、生態用地的供應結構和時序失調，布局不合理，造成諸如房價上漲，提高了城鎮的門檻，實際上是阻礙了城鎮化的發展。這必須引起高度重視。

    一、城鎮化及其用地的現狀

    新中國以來，我國城鎮化走過了一個曲折的歷程。改革開放以前(1978年以前)，年均只以 0.37個百分點增長。改革開放以后，增幅明顯加快。從1978年到1990年，年均增長速度達到了0.71個百分點。從1990到2000年，年均增加近1個百分點。從2000到2006年，年均增長了1.3個百分點。

    從用地來講，按照國土資源部的口徑，2000年末城市、建制鎮和獨立工礦用地為59712平方公里，到2006年城市、建制鎮和獨立工礦用地為76227平方公里，6年間增加了16515平方公里，增長了28％，而城鎮人口增長了26％。人均用地2000年是130平方米，2006年是132平方米?？偟膩碚f，用地增長超過人口增長。從 1999年開始，國土資源部對全國93個50萬人口以上城市用地情況進行監測。通過監測發現這些城市用地平均每年擴展11平方公里。從統計情況看，城鎮新增建設用地占全國新增建設用地的53％，所占耕地占新增建設占用耕地的56％。

    可見，城鎮擴展用地是占用土地及占用耕地的一個主要因素。

    二、城鎮用地存在的主要問題

    第一，城鎮拓展與耕地保護的矛盾非常尖銳。城鎮大都是在地理位置、土地條件比較好的地方發展起來的，而這些地方也是光、熱、水等農業生產條件好的地方，特別適宜發展農業，所以城市擴展占地主要是城市周圍較好的土地，特別是耕地。一方面要保護耕地，保障國家的糧食安全；另一方面要促進城鎮化，形成輻射作用大的城市群。這個矛盾必須是中國城市化長期面對的主要矛盾。

    第二，許多地方在進行區域規劃和城市規劃時不切實際地把城市做大作強，有盲目擴大城市建設用地的傾向?，F在有十幾個特大城市提出要做成“國際大都市”，有幾十個大城市提出要做成“特大城市”，幾百個小城市提出要做成“大城市”，大多不切合實際?，F在世界上有多少“國際大都市”?連香港都不稱自己是國際大都市，而稱區域性大都市。為了把城市“做大作強”，許多城市在規劃中對城市人口的預測過大，成為虛擬預測，目的是多要用地指標。

    第三，城鎮土地利用效率低，而且粗放。目前我國城鎮用地中，有大約8％的土地(約2670平方公里)屬于閑置用地，還沒有被開發，而低效利用的土地則更多。這個數字是2004年11月至2005年3月由地方層層上報出來的，實際的情況肯定比這還要多。

    第四，城鎮內部用地結構不合理，各類用地比例失調，尤其是居住用地偏小。城市是人口聚集區，應當以生活用地為主，而我國城市生產用地偏大。國外城市居住用地一般占到城市用地的45％左右，而我國的城市一般只有20％左右。

    第五，城鎮化過程中城鄉統籌程度低。一般來講，城鎮化土地是集約和節約的，城鎮用地擴大，農村建設用地相對減少，建設用地總量趨于平衡。我國的情況是，城鎮用地擴大了，農村建設用地卻沒有減少，建設用地規模擴大速度過快。從2000到2006年，我國農村人口減少了7000多萬，而村莊用地卻增加了4340平方公里，

    三、加強土地利用調控，促進城市可持續發展

    按照中共十七大的要求，在城鎮化過程中，土地利用的總體要求應當是：控制城鎮用地的過快擴張，加強城鎮用地的區域調控，優化用地結構和布局，引導城鎮內部用地結構調整。

    第一，控制城鎮用地的過快擴張。合理調控城鎮用地增長的規模，防止城鎮用地規模擴張超越人口、產業集聚進程，提高集約用地水平，實現土地城鎮化與人口城鎮化相協調。

    第二，加強城鎮用地區域調控。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，優化配置大城市各類建設用地，提高中小城市土地集約利用水平。統籌優化城市群區域的城鎮用地，促進各城市間的分工協作和優勢互補，發揮區域土地利用整體效益。合理規劃具備城市群發展條件區域的城鎮發展用地，促進形成用地少、就業多、產業集聚能力強、人口分布合理的新城市群。

    第三，優化用地結構和布局。以國家產業發展政策為導向，合理制定產業用地政策，優先保障技術含量高、社會經濟效益好的產業發展用地，嚴格控制限制類工業項目用地，禁止向淘汰類工業項目供地，重點支持發展與地區資源環境條件相適應的各具特色的主導產業?？茖W配置不同類型和不同規模的企業用地，促進地區產業鏈的形成，提高工業用地綜合效益。

    第四，引導城鎮用地內部結構調整。鼓勵采用公共交通導向等城鎮用地開發模式，優化調整居住、商業、工業、公共服務、基礎設施、衛生環保、生態保障等用地的比例，促進建筑密度高中低合理搭配的用地結構的形成，提高城鎮用地效率。

    只要認真根據中國的國情，研究土地使用政策，該保的保，該壓的壓，中國城市和住宅可持續發展就能夠實現。