完善住房保障制度是調控市場重要環節

 建設部政策研究中心

    2006年5月17日，國務院常務會議對引導和調控房地產市場做出部署。針對住房資源配置主渠道的房地產市場，此次會議再次明確了政府將通過一系列的調控手段，對市場供應結構進行調整，穩定過快上漲的房價，使大部分居民可以通過市場解決住房問題。

　　在調控市場的同時，政策也再次明確和強調了推進住房保障制度的盡快完善的重要性。其中兩項措施涉及到住房保障制度的建設：一是切實調整住房供應結構，重點發展中低價位、中小套型普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房。二是加快城鎮廉租住房制度建設，規范發展經濟適用住房，積極發展住房二級市場和租賃市場，有步驟地解決低收入家庭的住房困難。從中我們可以讀出政府要切實負擔起住房保障責任的決心，為低收入家庭提供必要的、基本的住房保障，保證社會的和諧穩定。

　　一、完善住房保障制度的必要性

　　1．解決低收入家庭的住房問題是政府應切實負起的責任

　　我國住房制度改革確立了房地產市場作為住房資源配置的主渠道，但低收入家庭由于支付能力的不足，難以通過市場自行解決住房問題，被排斥在市場之外。在住房資源配置中，既要充分發揮市場機制的作用，也要積極發揮政府保障的作用，一個完善的住房制度必然是由市場機制和住房保障制度有機構成、各負其責的制度。因此，住房問題需要政府介入，通過建立住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住權，解決住房上的社會問題和公平問題。

　　從一些市場經濟國家解決住房問題的經驗看，住房保障是政府的重要職能之一。政府通過安排一定的財政資金支持住房保障，運用多種政策手段給予低收入群體不同的保障支持力度，幫助低收入群體獲得基本的住房。如英國政府扶持非贏利組織興建的普通住宅和對低收入者的租金補貼，近30年來每年一直保持在占GDP的2%以上，占政府公共支出的5%左右。

　　目前，我國部分地方政府重視房地產市場發展對本地經濟的拉動作用，但忽視了住房保障是政府不可推卸的重要責任。截至2005年，全國291個地級以上城市中，仍有70個城市尚未實施廉租住房制度，僅有18個省、自治區、直轄市通過簽訂目標責任書等方式，將廉租住房制度建設納入對市（區）、縣政府目標責任制管理和明確了最低收入家庭住房保障目標及具體考核辦法。因此，政府要切實負擔起應負之責，盡快完善住房保障制度。

　　2．構建和諧社會要求關注低收入群體的住房問題

　　黨的十六屆四中全會提出了構建和諧社會，要求按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進和諧社會建設。社會保障是保持社會穩定和實現社會和諧的“托底”機制，如果廣大人民群眾可以享有可靠的社會保障，就可以安居樂業。住房保障制度是社會保障制度的重要構成部分，因而，建立完善的住房保障體系，改善低收入家庭的居住條件是構建社會主義和諧社會、保證社會穩定的重要方面。

　　3．當前房價的過快上漲使住房保障制度建設更具緊迫性

　　近兩年，我國部分城市房價處于高位上漲的階段，房價上漲越快，住房保障的矛盾越突出，對住房保障的需求越迫切。當前，由于住房保障制度不夠健全，即便是低收入群體，也只能通過市場解決住房問題。低收入群體住房問題隨著房價的持續攀升而日益凸顯，尤其在一些特大城市和大城市，低收入群體的住房支付能力和房價之間的差距呈逐步擴大之勢。

　　二、我國住房保障制度現狀和存在的問題

　　目前，我國逐步建立起以經濟適用房制度（包括集資合作建房、配套商品房）、廉租房制度、住房公積金制度等三項制度為主要內容的住房保障政策基本框架，其中經濟適用房制度和廉租房制度構成了住房保障供應體系。

　　經濟適用住房是政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房，主要政策優惠體現在通過土地劃撥、減免行政事業性收費、控制開發利潤等措施，降低經濟適用住房建設成本。據不完全統計，2001～2005年，全國經濟適用房（含集資合作建房）累計竣工面積4.6億平方米，解決了570多萬戶家庭的住房問題。廉租房制度保障對象為雙困家庭，即民政低保家庭中的住房困難家庭，屬于社會救濟范疇，包括住房租金補貼、實物配租、租金核減等多種實施方式。截至2005年底，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金為47.4億元，32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。住房公積金是通過“個人存儲、單位資助”建立的屬于個人的住房消費資金，專項用于提高個人住房支付能力。截至2005年，全國住房公積金繳存總額為9759.5億元，繳存余額為6259.5億元，累計為523.5萬戶職工發放個人住房貸款4599億元，個人貸款余額為2833.96億元，在3000萬提取住房公積金的職工中，有三分之二是用于改善住房條件。個人貸款余額占繳存余額的45.3%。

　　我國目前已初步建立起住房保障制度的法規框架，對住房保障制度的實施進行相應的規范。一是2004年建設部、國家發改委、國土資源部和人民銀行聯合頒布的《經濟適用住房管理辦法》對經濟適用房的相關管理進行規范。二是自2003年以來，建設部聯合財政部等相關部委，相繼出臺了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《廉租住房租金管理辦法》、《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，構成了目前廉租房制度的法規體系。三是1999年國務院頒布《住房公積金管理條例》（2002年修訂）對住房公積金管理進行規范。

　　此外，各地方在住房保障制度實施過程中，在現有保障政策框架內不斷探索出符合地方實際的保障方式。如寧波的限價商品房政策，通過限定銷售價格、限定戶型規模、限定銷售對象，解決了部分住房困難家庭的問題，同時在一定程度上平抑了市場總體房價；上海2005年提出的“兩個1000萬工程”，即1000萬配套商品房和1000萬中低價普通商品房，一個專供動拆遷家庭，一個惠及中低收入家庭；天津的經濟租賃房政策，作為過渡性安置住房，向城市拆遷低收入家庭出租；北京的拆遷和保障相結合的政策，對被拆遷戶中的低收入家庭給予貼息貸款；山東日照的購房貨幣化補貼政策，在現有經濟適用房政策的框架內，將每年計劃用于建設經濟適用房的土地公開出讓，所得土地收益直接補貼給低收入家庭通過市場購房。各地方的這些有益嘗試豐富了我國住房保障制度的實現形式，促進了低收入家庭住房問題的解決。

　　目前，我國雖然基本建立了住房保障制度，但由于政府保障能力的有限以及制度不夠完善，導致在制度實施過程中存在以下問題。

　　1．地方政府重視程度不夠，住房保障制度覆蓋面較小

　　一是對城鎮居民的住房保障覆蓋比例較低，保障性住房供應量嚴重不足。面對眾多的住房保障需求，作為我國住房保障供應體系的廉租房和經濟適用房的供應覆蓋比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5‰，經濟適用房的開發投資目前也僅占住宅投資的5%左右。2004和2005年經濟適用房開發投資均為負增長，分別下降2.5%和6.8%。而同期住宅開發投資的增幅均為20%以上。從投資的絕對量上看，2005年的經濟適用房開發投資規模低于2002年的投資規模。經濟適用房開發投資占住宅開發投資的比重也逐年下降，從2002年占住宅開發投資的11%下降到2005年的5.2%。

　　二是住房保障制度僅覆蓋城鎮居民，尚未覆蓋流動人口。目前，我國正處于城鎮化快速發展的階段，流動人口的規模相當大，全國進城務工人員已達1.18億。這部分流動人口中低收入人口的比例較大，其住房保障問題目前尚無明確的政策。

　　2．住房保障方式重購買輕租賃，保障手段單一

　　目前主要的保障供應方式經濟適用房，是通過購買產權解決居住問題，缺乏針對低收入家庭的租賃型的經濟適用房。住房保障手段單一，以建設為主，其他財政、金融、稅收等保障手段滯后。對比國外政府住房保障一般做法，其通常采用財政、金融和稅收等多種手段和措施給予支持。如日本為解決低收入家庭住房問題，綜合運用財政和金融手段發放低息貸款，貼息由財政部門承擔。還包括稅收優惠政策，對居民購建符合國家政策及技術規范要求的住宅，在還貸期內還款的數額可在個人所得中扣除，個人住宅取得的定期收益免征所得稅。而我國目前住房保障制度缺乏金融、財政和稅收方面系統配套的支持政策，單一的住房保障手段很難適應多層次的住房保障需求。

　　3．住房保障制度沒有納入政府的公共財政體系，缺乏穩定的資金渠道

　　目前，廉租房制度尚未建立穩定的資金渠道，財政資金支持不足、來源渠道不規范、資金不穩定?，F有的財政體系沒有將住房保障納入財政預算，只有少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃，多數城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房資金來源的主渠道。正是由于缺乏穩定的資金渠道，導致廉租房制度建設的推進缺乏資金支持，進展緩慢，覆蓋面小。缺乏穩定的資金渠道成為廉租房制度推進的瓶頸。

　　4．住房檔案和收入信息系統不健全，無法準確界定住房保障對象

　　目前，許多城市在住房保障制度實施過程中，無論是補“磚頭”還是補“人頭”，都面臨了無法準確界定住房保障對象的尷尬境地。這是由于歷史的原因或重視、投入不夠的原因，基本沒有建立住房檔案和收入檔案，或即使某一時期建立也沒有實施動態管理，導致住房保障政策制定缺乏必要的客觀依據。

　　配置保障住房時缺乏足夠的客觀依據，從而出現保障供給與實際保障對象錯配的問題。如經濟適用房制度，個別城市在實行過程中，雖然制定了供應對象的標準，但缺乏嚴格的審核制度；或即使建立了審核制度，但缺乏對申請人住房狀況和收入狀況的真實掌握，無法準確審核保障對象的實際收入，造成了保障供給與保障對象存在一定程度的錯配，影響了保障政策的有效性。

　　5．退出機制操作難以實現，造成福利固化

　　由于住房保障制度的退出機制不完善或難于執行，特別是以獲得產權為主的保障形式，更容易產生福利固化的問題。如經濟適用房制度沒有適當的退出機制，購買經濟適用房的家庭在收入提高后如果不符合資格條件，或由于家庭人口出現變化，如子女成人后單獨居住或者結婚后另立門戶，享受的保障住房或者退出或者應相應減小面積，但由于缺乏相應的退出機制而無法操作。即使有退出機制的規定，如實物配租形式的廉租房，其退出機制也往往很難操作和執行。因此，一旦享受了經濟適用房或實物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障資源未能用在最需要的低收入居民身上，導致保障制度成效降低。

　　三、完善住房保障制度的基本取向與對策建議

　　1．明確界定在解決住房問題上市場和保障界限，強調住房保障是政府應承擔的責任

　　一是政府通過引導和干預市場，確保通過市場滿足大部分居民住房需求。市場作為配置住房資源的主渠道，政府通過干預市場，利用規劃、土地供應、金融、稅收等手段對市場供應和需求進行引導和調控，制定和實施住房建設規劃，對新建住房結構提出具體比例要求，確保大部分居民可以從市場上購買或租賃可負擔的住房。二是明確住房保障是政府應承擔的責任，地方政府應制定住房保障長遠的發展規劃，分階段制定不同的住房保障目標，并落實具體項目、布局、交付日期等，按年度對社會公布。

　　2．根據市場供求關系，分階段、分層次、因地制宜地決定住房保障方式

　　從各國住房保障的政策經驗上看，住房補貼政策大體可分為兩類，一類是住房建設補貼，也稱補“磚頭”；一類是房租補貼，也稱補“人頭”。在進行政策選擇時，要注意分析市場供求關系。如是處于住房總量短缺的階段，則需要政府通過政策參與，間接新建保障性房源；如果存量房源可以滿足住房保障需求，則收購舊房作為保障性房源或由保障對象直接租賃市場上的低租金住房。補“磚頭”或補“人頭”的政策會影響市場供求關系，在住房供給偏緊、住房短缺時，如采取補人頭政策會刺激需求，引起房價上漲。因此，地方政府在決定當地住房保障方式時要掌握市場房源狀況，在充分分析市場供求關系的基礎上做出決策。

　　3．完善住房保障供應體系，加快發展面向低收入家庭的經濟租賃房

　　一是，從租賃和購買方式比較看，租賃是與支付能力低的需求相匹配的住房解決方式，決定了其應作為住房保障的主要實現形式。二是，住房保障制度保障的是居住權而不是產權，即解決的是有房住的問題，住房供應體系中低端的供應主要是通過租賃方式實現的。三是，租賃方式容易解決保障供應和保障需求錯配的問題，提高住房保障政策有效性，可以剔出有更高支付能力的家庭購買住房產權的需求和追求資產升值的投資性購房需求的介入。四是，租賃方式更易于實現住房保障的退出機制，通過保障性房源的封閉運行、重復循環利用，提高政府住房保障投入的利用效率。

　　對現行住房保障供應體系進行完善，核心就是以租賃方式作為住房保障的主要形式，逐步實現廉租房和經濟適用房的對接。一是，擴大廉租房的保障面，明確財政資金來源，在廉租住房解決城鎮最低收入家庭問題的基礎上，上浮標準。二是，經濟適用房制度逐漸調整為以租為主。改變目前經濟適用房只售不租的規定，實現租售并舉，并逐步過渡到以租為主，通過漸進式調整保持政策的連續性。

　　4．發揮財政、稅收、金融等政策手段的作用增加保障性住房供給

　　我國目前正處在社會經濟建設的快速發展時期，需要政府投入的薄弱領域是多方面的，同時，我國又處于城鎮化的快速發展階段，政府的住房保障能力和保障需求之間存在著極大的不平衡性，單純依靠政府的財政資金無法完全解決低收入家庭的住房保障需求。因此，政府在住房保障上的著力點應充分發揮政策手段的作用，撬動更多的社會資源參與住房保障的供給。政府應盡快建立社會資金投入住房保障的政策平臺，制定完善的住房保障政策體系，動用財政、稅收、金融等政策手段，鼓勵增量和存量保障性住房的供給。在目前經濟適用房制度政策優惠基礎上，制定進一步的政策措施，如稅收優惠、財政貼息貸款等，調動社會資金建設、持有或收購供租賃的保障性房源。通過稅收手段刺激低收入租賃住房的存量市場供給。

　　5．通過補貼、貼息等政策手段扶持低收入家庭租房或購房

　　一是房租補貼和購房補貼。主要是針對最低收入和低收入群體給予住房補貼。目前在住房保障政策實施過程中，對廉租房和經濟適用房等補磚頭的政策，部分城市根據市情進行了調整，發展出租金補貼和購房補貼等補人頭的住房政策。廉租房政策中，租金補貼已逐漸成為主要的政策手段。經濟適用房政策也進行了向購房補貼轉化的有益探索，山東省日照市在不改變現行經濟適用房政策的前提下，將政府直接建設經濟適用房的建設用地，經市場公開出讓后獲取的土地收益用于發放購房補貼。二是購房貸款貼息。對購買經濟適用房、符合保障標準的二手房的低收入家庭給予貼息和貸款擔保。

　　6．建立以公共財政為主的住房保障財政資金來源渠道，同時多渠道籌集住房保障資金

　　根據廉租住房制度的性質和世界各國的普遍做法，應該建立以財政預算為主、多渠道籌措的資金渠道，形成穩定規范的資金來源。一是，對最低收入家庭實施的廉租房制度，政府要建立穩定的財政資金渠道。當前大部分地區利用住房公積金增值收益啟動了廉租住房工作，但必須明確住房保障是政府的職能，保障的本質是政府的社會化保障，保障支出的基本來源應該是公共財政預算支出。完善符合住房保障制度要求的財政體制，明確規定地方政府住房保障的事權并給予相應的財權，同時明確中央政府和地方政府在住房保障上的職責劃分。二是，規定提取土地出讓收益的一定比例，建立住房保障基金，專項用于住房保障制度。三是，通過政府的優惠政策，如免稅、政府進行收益擔保等，利用資本市場籌集增加住房保障資金，要充分調動社會資金，如發行債券為保障性住房建設進行融資。

　　7．在政府主導的基礎上，充分利用市場機制實現保障資源的供給與配置

　　住房保障制度是政府的重要職能之一，政府必須在住房保障制度中發揮主導作用。如規劃設計和保障對象資格審查環節則要政府制定標準并嚴格管理。涉及到戶型和建設標準，要依據政府制定的保障用房的面積和質量標準實施建設；在住房保障的分配環節，住房保障管理部門對申請者實行嚴格的審查，只有符合標準的低收入家庭才得以準入。

　　政府雖然在住房保障制度中發揮主導作用，但并不意味著整個制度的實現環節都由政府承擔，如租金補貼政策需要依托成熟發達的住房租賃市場配置保障房源，涉及到保障住房的建設和管理等環節也要依托于專業公司的運作，提高運作效率，如建房、收購存量房源、物業管理等可交由相關的專業公司（房地產開發公司、物業管理公司等）進行運作，政府可出臺稅收減免等優惠政策確保經營主體一定的利潤。

　　8．加強基礎性工作，加快開展住房保障供求的調查

　　準確和動態掌握低收入家庭的住房狀況和收入狀況，是準確界定住房保障對象的關鍵性基礎工作。因此，完善住房保障制度，亟待加強住房保障的供求調查，建立住房檔案和收入檔案，并對其實行動態更新和管理。如青島市2005年開展的住房狀況調查，針對該市城鎮居民住房、收入和需求狀況進行了普查，為各級政府制定住房領域的相關政策、編制發展規劃、解決低收入家庭的住房問題等提供了數據基礎。

　　9．擴大住房保障覆蓋面，將流動人口的住房保障問題逐步納入政策考慮

在我國快速城鎮化的過程中，面臨著保障需求快速增長和保障能力不足的矛盾，要在發展中逐步解決住房保障能力與保障需求之間的不平衡。一是要關注流動人口的住房問題。目前進入城市的流動人口中的低收入群體，主要在工作場所、城市建筑的地下室、城鄉結合部或城中村租房解決居住問題，居住環境差、公共設施不足，部分人群的生存環境較為惡劣，目前對這部分流動人口的住房問題已引起各級政府的高度關注。二是現階段，急需改善其現有條件下的基本居住環境。三是隨著經濟的發展和政府財力的增長，將流動人口的住房問題逐步納入城鎮住房保障體系。低收入流動人口的居住問題現階段以用工單位直接提供或市場方式解決為主。通過企業建造、政府投入建造農民工集中居住點，或由市場以極低的價格、靈活的租住方式提供經營性公寓，目前這兩種方式在蘇南和重慶已取得一定的經驗，具有可操作性。