淺析參與國民經濟宏觀調控的土地政策工具

程燁/國土資源部咨詢研究中心/20100511

    土地政策參與宏觀調控的實質就是政府制定和實施相關的土地政策，通過引導土地資源的合理利用和對市場配置土地資源的適當干預，配合國家經濟政策實現宏觀調控。

    我國改革開放以來取得的經濟社會發展成就證明，土地政策以及產權制度、使用制度和市場制度等法律法規的創新與實施，在資源保障方面發揮了重要的作用。

    土地政策的工具是一系列為政策目標服務的法律制度。從發揮參與國民經濟宏觀調控作用的角度觀察，土地政策的實質性研究應當以調控土地的總量和結構為核心，其總量包括供給和需求的總量，其結構包括供給和需求的結構。當前需要用結構思維的方法，分別對土地資源的總供給和總需求進行數量與質量的評價，同時還需要對各結構的空間分布進行科學的分析。這需要土地調查、土地評價、土地利用規劃為主的基礎業務和地權、地籍、地價、地用和市場監督等行政管理在體制、機制和技術支撐的建設方面做出積極創新的響應。從理論上明確參與宏觀調控的土地政策的實質內容，從政策工具方面不斷完善現行的土地法律制度體系。土地政策參與國民經濟宏觀調控的著力點是：對土地資源總量承載力和產業用地結構在總量和空間分布上的差別化管理，以有效配合國家產業政策、財政金融政策和環保政策的實施。為適應參與國民經濟宏觀調控的形勢需要，在土地政策工具設計方面，還應研究以下幾項制度的完善與創新。

    1.土地產權制度

    市場經濟的本質是法制經濟，因此“明晰產權”就成為市場經濟正常運行與行政調控的重要先決條件。土地產權制度是對土地資源資產依法進行配置的重要政策工具。為參與國民經濟宏觀調控的需要，土地產權體系還有待進一步健全和完善。一是對現有不動產產權制度進行系統化的整合與規范，特別是在土地所有權客體二元化的體制下，對農民集體土地產權制度亟待進行改革。二是在現行不動產權利體系中應補充“公共地役權”和“法定地上權”的他物權種類，可以分別用于解決公共設施用地只有征收農地一條路的問題和單獨轉移建筑物而出現地權與房權主體各異時所涉及的土地權利問題。三是根據物權法定原則精神，目前還須盡快制訂私人及房地產開發商占有不動產數量(宗地數量和面積)的法律限額。這對于合理配置資源、加強產權管理、防范不動產囤積和投機行為具有重要的作用。正在執行的農民宅基地的審批指標和各類工業用地的審批指標，以及各主管部門規程中制定的用地空間規模指標，在本質上都是對土地使用權客體數量限制的行政性規定。在國家和區域層面上也應根據一定的條件，對各業用地的總量和布局從省和國家總歸戶制度中做出相應的限制，土地的產權結構與產業結構結合并保持合理的比例關系，對維護宏觀經濟的穩定發展具有積極意義。

    2.土地登記制度

    必須實施不動產的統一登記并建立省級和國家級的地籍總歸戶?，F行登記管轄體制有房地合一的，也有房地分開的，這不僅給登記申請人造成極大的不便，而且增加了公共行政的成本，也給違法行為的發生留下了可乘之機。應根據物權法規定積極推進不動產統一登記和地籍逐級歸戶制度的建設，建立自然人以身份證號、法人以其國民經濟行業統一分類代碼為編號的地籍總歸戶冊，用以掌握和控制各類地產的結構性總量及其空間關系。

    應樹立“國家地籍”理念，堅持不動產登記生效的法律原則和實施總登記的強制性作用，未經登記的不動產禁止產權處分、抵押和租賃。不動產登記簿是不動產權利具有公示性和公信力的權威證據，對此物權法中已對其效力做出了明確規定。土地登記簿全面記錄了確認后的產權法律關系要素，從完善的角度看，其中客體的登記地價和主體權利義務的注明欄尚需具體充實有關規定。將核準的法定地價予以登記注冊。依此可作為財產統計、繳納保有稅、增值稅等稅金以及核定抵押擔保能力的依據。登記簿記載的主體間的權利義務是規范和調控主體行為的具體法律依據。在完善各項管理制度時，應當強調國家地籍和土地登記信息在城鄉財政、金融、市場等各領域應用的基礎作用和法定效力，以便從微觀經濟行為的規范化入手，為宏觀經濟的有效管理創造必要的條件。

    3.產權市場制度

    土地產權市場制度是土地政策工具的主要組成之一。為適應土地政策參與國民經濟宏觀調控的需求，應當對現有的不動產市場管理制度，在分析市場法律關系并明確要素條件的基礎上進行系統性的整合。規范市場主體條件、市場客體條件和主體權利義務方面，應充實和完善有關具體規定，需分別對四類形式的市場，即不動產交易市場(土地出讓、產權轉讓)、不動產抵押市場(地產抵押、房產抵押)、不動產租賃市場(地產租賃、房產租賃)和不動產中介市場(不動產估價、代理)做出開放性、禁止性和限制性的規定。

    房地產開發項目用地一般為開發商通過出讓形式取得土地使用權，這是以不動產開發經營為目的的一種特殊的土地利用方式(吞吐土地)。市場法律制度應明確要求其土地使用權主體必須是依法登記的、專門從事房地產開發企業獨立法人?？腕w必須是在城市土地利用規劃規定區域內的建設用地。主體有依法取得、開發利用和處分土地使用權的權利，有依法繳納土地出讓金和土地稅、履行合同條款、合理利用土地的義務。因為不動產是屬于特種物的商品，房地產開發企業屬于開發經營特種物的主體，所以在市場法律制度中應明令禁止各種套購和過度占有土地的行為；禁止以項目轉讓為名私自轉讓和分割轉讓土地使用權的行為；禁止惡意串通，私自出租和不當抵押而損害國家、集體和第三人利益的行為；禁止估價不實，甚至估價人與抵押人勾結騙取貸款的行為。

    4.土地稅收制度

    必須在國家稅制中建立并開征不動產保有稅用于調節不動產占有人利益的均衡，控制對不動產的過度占有。對超額占有的不動產有幾種處理方式，如政府征購、課以重稅和強制出售等。該稅以地價為基礎，它既有宗地數量和面積的因素，同時又有宗地的價格差異的因素，因此，這種增加了地價因素的計稅方式，比只依據占有不動產數量的計稅方式更為客觀和公平。多占者多納稅，少占者少納稅，正常情況采用比例稅率，超額占有部分用累進稅率調控。這應是土地使用成本的普遍形式，無論是房地產開發商，房地產業主，還是一般房地產消費者，只要是持有不動產的權利人就必須依法納稅(法律另有規定的減免者除外)。目前的不動產稅種大多屬于行為稅，與財產稅相似的土地使用稅和耕地占用稅又均以占地面積為稅基而未與地價關聯，前者征稅范圍只限城鎮和工礦區，后者則為一次性納稅，都有一些不足之處。應盡快進行不動產稅制的改革與完善，在保持目前涉地稅收總水平不增加的條件下，整頓清理稅種稅基和稅率，取消一些、合并一些、增加一些。為實現稅賦公平、發揮稅收的宏觀經濟調控作用，應以地價為稅基，擴大土地使用稅的課稅范圍并細化稅率指標，宜增加耕地撂荒稅、建設用地閑置稅、房產空置稅和不動產贈與稅。

    5.土地金融制度

    目前土地金融制度方面的實質政策研究尚未深入，關于制度的系統設計目前只處在初步階段。根據我國經濟發展形勢的需要，以不動產投資和融資為目的的經濟行為越來越活躍，建立健全土地金融制度的必要性日益明顯起來。應當說，國家物權法和擔保法的實施以及不動產抵押登記的開展，為土地金融制度的研究設計提供了有力的法律保障和實踐經驗。

    當前土地金融活動的主要形式是不動產抵押，不動產和金融行政管理部門均為此出臺了一些相應的規范性文件，對規范不動產抵押和促進不動產市場的發展發揮了應有的作用。

    不動產金融種類很多，包括抵押、入股、信托、基金、債券和融資性租賃等，在土地金融制度的研究設計中應基于土地政策參與經濟宏觀調控的需要進行論證后選擇，并且必然要與產權制度同步改革創新方可具有實際操作性。目前根據不動產抵押存在的問題，在現有法規中宜增加“銀行和典當行對非登記的不動產、或登記中限制處分的不動產應不予受理貸款申請”的規定。針對不動產抵押借貸資金量大、還貸周期長的特點，還必須要在制度中規定：經辦銀行應在事前查詢抵押物的不動產登記簿和歸戶冊，確認抵押物的產權狀況和登記地價，以防有產權瑕疵或造假而形成不良貸款的隱患。管理銀行應負責監督經辦銀行的不動產信貸活動，及時糾正違規操作問題，經辦銀行應與有關部門配合監督債務人正確使用貸款。為加快資金流轉和信貸安全，為糾正目前存在的貸款額占投資額的比重過大(最大高達70％)的不正?，F象，應限定貸款數額應占項目投資額的比例，對超過限額的應拒簽借貸合同，對借貸雙方惡意串通騙貸的要承擔法律責任。

    土地政策工具是一個制度體系，需要在實踐中不斷地豐富和完善，并且各個具體制度之間存在著有機聯系和功能互補的密切關系，只有通過綜合協調并且做到同步落實，才能使土地政策參與國民經濟宏觀調控的積極作用得到充分的發揮。