供需雙向調節 加速結構調整——2010年土地管理形勢分析與政策建議

《中國國土資源報》/20100115

　　按 語：2009年是我國進入新世紀以來最為困難的一年，2010年將是更為復雜而又十分困難的一年。面對復雜的經濟形勢和“調結構、轉方式”的新要求，2010年國土資源管理除了繼續作好資源保障外，“管住”與“用好”的任務將更為艱巨。本文中，中國國土資源經濟研究院土地管理形勢分析研究組在總結回顧2009年土地管理總體態勢的基礎之上，預測分析2010年土地管理形勢，并就如何增強土地調控政策的針對性和靈活性提出理論思路和政策建議。

　　回顧2009年：

　　土地市場“供需兩旺、量價同升”

　　在宏觀經濟增速呈現企穩回暖態勢的情況下，土地市場走出低迷狀態，呈現“供需兩旺、量價同升”的特點，土地抵押面積和貸款金額持續增長。

　　2009年是我國進入新世紀以來最為困難的一年。面對國際金融危機帶來的嚴峻挑戰和極其復雜的國際國內形勢，黨中央、國務院見事早、出拳快，及時調整了宏觀政策，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速出臺了促進經濟平穩較快發展的一攬子計劃，經濟企穩回升勢頭逐步增強，經濟增速逐季加快，投資保持較快增長，消費需求持續趨旺。在國際金融動蕩、世界經濟總體陷入衰退的情況下，我國經濟的逐步回升成為世界經濟中的亮點。

　　從2009年宏觀經濟形勢看，先抑后揚，第二季度觸底反彈，宏觀經濟整體向好。從第三季度看，房市供銷兩旺、股市止跌回穩、期市緩慢上揚，對土地和礦產品需求更加旺盛。但是2009年我國部分行業產能過剩依然嚴重，通貨膨脹的預期依然存在。

　　2009年土地管理總體態勢為：在宏觀經濟增速呈現企穩回暖態勢的情況下，前三個季度土地市場就已經走出低迷狀態，市場交易持續回暖，呈現“供需兩旺、量價同升”的特點；建設用地供應總量同比增長三成，房地產用地同比增幅變緩，保障性住房用地供應比例加大；重點監測城市地價同比小幅上升，工業地價同比小幅回落；土地抵押面積和貸款金額持續增長，新增抵押土地的貸款率上升；違法用地勢頭初步得到遏制，但量大面廣的狀況尚未根本改變。

　　我國經濟當前仍處在企穩回升的關鍵時期，做好下一步宏觀調控工作，關鍵是要深入貫徹落實科學發展觀，把處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關系作為2010年宏觀調控的重點，繼續實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，保持宏觀經濟政策的連續性、穩定性，把握好政策的力度和節奏，全面落實和不斷充實一攬子計劃和相關政策措施。

　　預測2010年：

　　調控過剩產能，加速結構調整

　　土地需求旺盛，供應壓力增大，資源型城市和沿海城市綜合價格會有較大幅度上升，加速結構調整、控制產能過剩、謹防房地產泡沫將成為調控重點。

　　2010年我國宏觀經濟總體形勢企穩向好，宏觀經濟政策基調是保持政策的穩定性和連續性，要在促進發展方式轉變上下功夫。當前資源供需總體取決于2010年宏觀經濟的基本面。受經濟回暖影響，預期土地需求趨旺，供應壓力增大，落實“調結構、轉方式”的新要求，2010年國土資源管理除要繼續作好積極的資源保障外，“管住”與“用好”的責任將進一步凸顯。

　　預計資源型城市和沿海城市土地價格將有較大幅度上升，市場對土地需求旺盛?；?009年第三季度城市綜合地價上漲趨勢判斷，一方面，東部沿海城市經濟較發達，對宏觀經濟回暖反應比較快，進而將需求傳導至土地市場；另一方面，國家4萬億元投資和2010年追加投資的進一步落實，對原材料豐富的資源型城市經濟影響明顯，相應地土地需求趨于旺盛。

　　預計土地市場進一步由供給主導型向需求誘導型轉變，供應壓力增大，供需矛盾凸顯。由于積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，土地供應政策朝著有利于刺激投資和增加內需的方向轉變，降低了用地者的投資門檻，給土地市場帶來了新的機遇與挑戰，使得土地市場將由供給主導型轉變為需求誘導型。2010年中央和地方新增投資計劃將繼續實施，除大量重點項目馬上需要用地外，受財政回升和經濟回升拉動，經濟投資項目用地需求也會逐步增加。用地供需矛盾將進一步凸顯，保障用地面臨較大壓力。

　　預計房地產投資加快，地價先于房價理性回歸，謹防泡沫將成為調控重點。受國家宏觀政策影響，推進住房保障的主基調，將會促使房地產投資進一步加快，土地購置面積仍將處于上升通道。地價將先于房價理性回歸，一方面，政府對通脹的預期和警示與土地供應政策參與宏觀調控的監控預警將起到積極效果，另一方面，由于前期我國國內信貸寬松，房地產市場未經實質性調整就開始再度走高。如果房價繼續過快上升，則存在泡沫化風險，為防止已有的穩定回升局面受到沖擊，謹防房地產泡沫將成為調控重點。

　　預計節能型產業用地需求增加，客觀要求土地政策及時調控過剩產能，加速結構調整。2009年中央經濟工作會議確定2010年經濟發展要強化節能減排目標責任制，加強節能減排重點工程建設，堅決管住產能過剩行業新上項目，開展低碳經濟試點。節能減排對于節能型的產業顯然是有利的，有可能會帶來太陽能、風能等產業實質性的利好，新能源產業、新興產業用地需求也會相應上升。國土資源部已出臺《限制用地項目目錄（2006年本增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》抑制產能過剩、防止重復建設，但是由于國家正在調整的《產業結構調整指導目錄》尚未出臺，只是陸續發布了部分行業的產業政策，因此增補目錄必將隨著新政出臺有新的補充。運用土地政策促進產業結構調整將替代“擴內需、保增長”成為國土資源管理2010年工作的重點之一。

　　政策建議：

　　加強供需雙向調節 推進城鄉統籌發展

　　根據當前形勢，落實宏觀調控的要求，要重視加強資源供需雙向調節，積極參與宏觀調控，提高政策的針對性和靈活性，提高資源節約集約利用水平。

　　2010年是“十一五”結束的“總結年”，同時又是部署國土資源“十二五”及長遠發展的開局“謀劃年”，具有承前啟后的重要意義。根據當前形勢，落實宏觀調控的要求，要重視加強資源供需雙向調節，積極參與宏觀調控，提高政策的針對性和靈活性，提高資源利用效率，促進提高資源節約集約利用水平。

　　“調結構、轉方式”，提高土地管理參與宏觀調控水平。一方面，提高供地政策的針對性和靈活性，完善土地政策參與宏觀調控手段。密切跟蹤宏觀經濟運行態勢，適時調整土地供應的總量、布局、結構和時序。同時，研究完善運用土地政策參與宏觀調控的目標、工具、傳導機制和配套辦法，建立與金融、財稅和產業政策相結合的、有保有控的差別化土地調控政策體系。

　　另一方面，優化土地供應結構，服務于轉變經濟增長方式。堅決遏制“兩高一資”、產能過剩、低水平重復建設項目上馬；提出促進高新技術產業、先進制造業和現代服務業發展的供地措施；研究制定支持中小企業發展的用地政策；繼續保障國家重點建設項目和民生工程用地。全力做好民生項目用地的服務工作，保障經濟適用房、廉租房建設和棚戶區改造用地。

　　此外，還要繼續深化土地審批制度改革，提高審批效率。通過改進審批制度，實行提前預審、允許先行用地等方式，落實擴內需項目用地政策，確保建設項目落地。同時，制定更加公開、透明的土地供應政策，及時向社會公布供地計劃、供地結果、實際開發利用情況等動態信息，正確引導輿論和市場。

　　探索城鄉統籌新路徑，推動土地管理制度改革發展。積極探索有利于城鄉統籌的土地管理新機制，推動增減掛鉤制度建設，增加周轉指標規模，大力支持地方開展農村土地整治，拓寬省部農村土地整治合作協議范圍和“萬村整治”試點范圍。調整和完善中央分成的新增建設用地有償使用費的分配和使用，探索建立土地整治相關資金使用管理獎懲機制，使資金向補充耕地任務重的地區和糧食主產區、主產縣傾斜。此外，還要規范土地整治專項資金管理，提高土地整治相關資金使用效率和效益。

　　與此同時，出臺集體建設用地流轉新辦法。按照黨的十七屆三中全會要求的“三個不得”，加快農村土地產權制度改革。在深入研究、廣泛聽取意見的基礎上，積極推進《農村集體經營性建設用地使用權流轉辦法》的相關工作，爭取盡快出臺，規范集體建設用地有序流轉，維護農民合法權益。同時，不斷改革我國征地制度，明確界定征地“公共利益”范圍，與集體建設用地流轉條件相互協調，盡快完善“縮小征地范圍、控制征地規模的意見”，逐步建立科學合理的征地制度和集體建設用地流轉制度。

    關注民生跟蹤熱點，積極應對土地管理難點問題。拓寬城市地價動態監測范圍，增加監控城市數目，將監控的實際數據和情況及時統計和發布，以透明公開的方式讓社會了解相關信息，消除社會爭議，抑制熱錢大量涌入，并積極應對民生需要。同時，加強重點城市房地產開發用地監管，加快建設用地“批、供、用、補、查”網絡綜合監管平臺。

　　與此同時，進一步加快對“小產權”房用地的調研摸底，遏制“小產權”房現象發展的勢頭，及時清理“小產權”房和高爾夫球場等非法用地，加快研究制定“小產權”房用地處置辦法，有效維護土地管理秩序。

　　此外，還要進一步落實中央工程建設領域突出問題專項治理，開展國有建設用地使用權出讓合同執行情況專項清理。開展對已審批用地的核查、監管行動，重點清理房地產領域囤積土地行為，堅決執行處理閑置土地的法律法規。搞好衛片執法監察，考核年度省級人民政府土地利用計劃執行情況，落實考核管理辦法。

　　拓展領域，提升土地管理的社會影響力。一方面，推進頂層設計成果轉化，推進國土規劃由理念到實施。充分利用國土資源大調查成果，突出體現以國土資源調查評價為基礎進行國土空間規劃的特色，進一步提高國土規劃的科學性，形成省級國土規劃的工作標準、工作模式和工作體系。繼續作好福建、重慶、山東、河南等省市國土規劃基礎研究，不斷完善已有省級國土規劃的思路和內容體系，提升規劃的戰略定位和職能，為國家級國土規劃提供新經驗、新理論、新方法。

　　另一方面，加強協調合作，積極參與節能減排，促進土地節約集約利用，推動低碳經濟發展。積極參與制定促進節能減排和節約集約用地的財政稅收政策，繼續對省級人民政府，以及國家級、省級開發區土地集約利用情況的節約集約評價。健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準，積極引導使用未利用地和廢棄地，鼓勵開發利用地下空間，提高土地利用容積率。