中國土地權利改革路線圖

武建東/搜狐網/20080522

　　中國作為一個大國正在崛起，她的現代化、城市化所需的土地資源也從自然資源開始轉變為法律權利。
 
    但同時土地粗放的使用也同時威脅著她的生存，正越來越明顯地影響著她的發展。

　　中國可能的四種用地模式

　　綜合來看，一個國家進行高速現代化所需要的建設用地，來源主要有四種方式：

　　一、石板森林模式。這是日本、中國香港所采用的模式，即土地高度集約利用，充分向空間擴展，此模式對中國來說，需要革命性改變現行城市規劃和建設總體規劃，建立新的資源運轉制度和國家增長管理體制。這種土地集約利用已經成為城市土地高效使用的主要業態，沒有任何一個工業國家可以逾越。

　　二、獨木橋模式。即農用地只有經過征地轉為國有土地之后才可以作為建設用地使用。根據國土資源部調查，我國現有可利用的建設用地面積大約為500萬平方公里左右，其中農村、牧場、林地、園地等面積超過六成，國有建設用地面積不足一成。廣闊的農村集體土地將是中國新增國有建設用地的基本來源，若僅以廉價的征地方式解決幾百萬平方公里的開發建設之使用，將構成歷史上最大的社會強制性互動和利益剝奪，其懲罰性報復也不是一個和諧社會能夠接受的。由此也就決定了獨木橋模式必然是一種臨時模式。

　　三、土地使用權直接流轉和買賣模式。目前農村集體所有的土地主要有兩個使用主體，一個是農村的集體組織使用的建設用地，伴隨著農村工業化、城鎮化，農村建設用地的使用已超出中國目前運轉的國家地政管理行政系統的監管和約束，正在成為農村資本積累的重要來源，廣東、安徽、重慶等地正在推進有限制的集體土地流轉；另一個就是城市對郊區土地的索取利用，在中國許多發達地區的城市它也成為地方政府和企業利潤的來源。這是一種農村建設用地直接流通并通過市場公平交易的“土地使用權直接流轉和買賣”的模式，比較符合各方利益的平衡和需要。

　　四、全球分工的用地轉換替代模式。即通過國際分工將中國目前的資源基地、重化工業體系擴散到全球體系中去，若努力，每年最高可節省工礦用地100萬畝。這種模式將對中華民族的生存方式產生重大影響，目前中國對此還沒有重視。事實上國家應當對此進行戰略補貼，循此也可分解全球貿易順差的國際壓力；或者通過建立穩定的國際貿易分工體系以進口重大資源替代中國工礦用地需求；或者集合性直接向市場利益關聯的區域分散工業制造力量。港臺地區有過這樣的行為，內地的企業家也應該認識到此舉的重要性。

　　由此我們必須認識到中國土地利用的改革方向，不能只主要維系在征地制度這座獨木橋的，必須走世界先進國家以市場為主配置土地資源的成功管理道路，并推行各種土地直接入市和公平交易的市場運轉改革。

　　為此，中國應該實現國家從集權式的綜合經營管理土地資源轉型為依法管治和統籌規劃土地資源的管治制度。有必要加快以編纂《民法》，修改補充《物權法》、《土地管理法》等為基礎重構中國的土地權利制度和權利體系，并在此基礎上建立和運轉全國統一的現代化的地政管理體制，這應是中國建立公平的市場經濟的核心任務之一。

　　農村集體土地承載著農民的生存和城市發展的多重功能，建立市場化的農村集體土地用地體系，就是要對土地進行體系性的權利設定、合理利用和法律保護，這也是解決中國土地使用公平的唯一選擇。

　　土地使用權作為市場經濟結構中重要的物權，是中國市場經濟體系中最大價值的商品。限制集體土地使用權的流轉、抵押等，就是限制了中國市場經濟的規模和體量，集體土地使用權隱蔽的暗盤方式交易，不僅影響了國家的稅收，也扭曲了中國市場經濟的重要框架。

　　中國城鄉分治的二元土地制度、社會制度維護了城市對農村土地的征收、征用。在目前的土地法律管理制度框架內，由于農村集體土地權利設定簡單，與初步形成體系的國有土地使用權體系相比有天壤之別。在實行市場經濟的中國，農村集體土地使有權與國有建設用地使有權的轉換仍然保留著計劃經濟的等級特點，即農村集體土地不能流轉，它本身不是一個完整的物權，權利轉換的唯一方式就是國家對農村集體土地的征收、征用，由此國家仍然處于計劃經濟模式之中，這種模式并不適應市場經濟對土地的要求，也難以實現國家對土地擇優價值的利用，它的本質是國家財政的廣義負債和強者對弱者利益的實際占有。

　　農民財產權的真正價值也是中國改革的價值

　　解決城鄉二元土地運轉之道大體可以有三條通路：

　　其一，實行城鄉兩個地權市場和政府作為主要征地者的模式。城市房屋價格將在中國房地產市場的半邊市中受困土地供應并將單邊上漲；農民住房暫時脫離了中國市場經濟體系并成為隨時可能沖擊中國城市住房體系的洪水猛獸，房價越高，沖擊越大。

　　其二，跨越式發展模式。即將中國農民建設用地一次性整體轉為私有制，或實行國有化，以國有土地使用權進入市場。

　　其三，總體保障，分期實現。即通過制度建設和權利訴求的轉換，通過法律或法律的修改重新界定農村建設用地和農民住房的商品化權利，通過具體的行政法規或限定條件分期、分區域、分重點地實現商品化，我們稱之為農村改革的“開權”之策，它應該是中國繼“均田”“免賦”之后更重要的改革重點。當然為保證中國的基本生存能力，農業耕地仍可維持現有制度。

　　對于中國而言，第三種模式是中國農村城市化最理想的道路和最小的改革代價，其實質就是將農民200多億平方米的住房商品化和近4億畝農村集體建設用地直接轉入中國的市場經濟體系，體現農民財產權的真正價值，打通城鄉一體化的戰略通道，重構農村市場經濟的體系。事實上，如何解決1.2億畝的建設用地、32萬個村莊、7.5億人口的中國農村的富裕成長，已經成為中國現代化的核心和不可逾越的主題。

　　僅以中國村鎮住房平均600～800元的成本造價計算，中國農村200多億平方米的農民住宅價值20萬多億人民幣；以較高的市場價1200元計算，即價值30多萬億人民幣，實施商品化房改是對中國農民核心財產權的最大確權和最高的肯定。目前中國金融資產總量現今已達到60多萬億人民幣，其中銀行業金融資產高達50多萬億人民幣，中國金融資產總量約占全球總量的4%～5%。因此中國的貨幣體系和金融力量已經完全具備了承納農宅商品化改革的基礎和能力。

　　中國土地權利調整的現實路線

　　只要中國憲法不取消農村集體土地在所有、所用上與國有土地的區別，就有可能建立更加特殊的有關農村集體土地所有權的區分所有權制度，其實質就是解決國家和農民土地利益的重新分配。

　　從1954年憲法到1982年憲法，是農民從獲得土地所有權和宅基地所有權，到失去土地所有權和宅基地所有權的歷史，此中用一個集體土地所有架構重組，使農民對土地和宅基地的所有權轉型為成員權，避免了國家需承擔的沒收、贖買、補償或掠奪的責任，減少了在困難時代土地集中造成的農村動亂，并艱難地推進了中國工業化的高速發展，而且最終又通過農村土地承包制推動了中國改革。我們目前正處在又一次的以農村建設用地使用權建立農民財產權的時代，當代的改革將創造未來中國的歷史。

　　目前農村所有權的主體缺位或不明確，應該構成農村集體土地所有權改革的主要方向，在完成這個支架后，農民集體土地所有權才能進一步完善。土地國有化更符合效率和成本原理，但無論是將農民集體土地區分所有權，還是將此種土地轉并為國家所有，都涉及到中國法律體系的整體調整和現行地政體制的巨大轉換成本。

　　因此，中國土地權利調整的現實路線是：可以仍然保持憲法中現行的國家和集體土地分有制制度，加快建立城鄉不同所有土地的統一使用權的法律體系，建立土地使用權在市場經濟結構中直接入市和公平買賣的長期的法律管理準則，確保農村集體建設用地為法定不動產，促使其轉讓必須按照不動產轉讓的規則進行；確保全國土地使用權的轉讓采用依法登記的方式行為轉讓，確保全國土地使用權統一的買賣、交換和贈與的轉讓方式，推行以稅代費的改革，改變土地使用權成為中國現代化中地方政府的主要積累的現有方式，土地使用權的轉讓收益應歸農民所有。建基于不同土地所有權而保留統一的土地使用權制度應該成為中國農村集體土地使用權設定的基本方向。

　　通過完善農村集體土地使用權制度和修改補充《物權法》、《土地管理法》等法律，將使中國二三十萬億元人民幣的村鎮住宅和100萬億元人民幣以上的農村建設用地直接進入中國的市場經濟體系保值、增殖、交易和繼承，由此將重構中國市場經濟的整個體系并將此種權益推進全球經濟軌道；由此具有中國特色的地權體系將不但能夠增加國家的財政收入，而且還能夠將中國市場經濟規模提高到更高水平。