政策機制是住房建設之綱

劉玉錄 / 天津市房地產業協會研究委員會主任委員

正像讀《紅樓夢》，毛澤東、胡適、俞平伯、李希凡以及近來的劉心武都有著自己的讀法，我們今天閱讀已經公示的《北京住房建設規劃（2006～2010）》（以下簡稱《規劃》），也自然各有自己的理解。個人以為，本案第五章的“政策機制”是整個規劃的“綱”，其他各章都可以從第五章找到它的“制度性”依據。因此，住房建設就不只是土木之工物質上的含義，而且也具有了住房制度層面精神上的含義。

需建立整體化住房制度體系

如眾所知，現行的城市住房政策，是“房改”的產物。今天反過頭來觀察，它有著明顯的“過渡性”特征。

問題出在“老人老政策，新人新政策”的轉換過程中。由于“房改”主要是從存量（現有）住房出發的，自然它們真正覆蓋的是“老人”（舊體制下的職工）。而新的住房供應體系，包括廉租房、經濟適用房和普通商品住房供給，以及公積金制度與住房補貼等在內的一系列政策措施，迄今并沒有真正解決“新人”（房改后參加工作，自己沒有住房的職工）特別是其中處于低收入水平者的住房問題。等于是“老人老政策，新人沒政策”。甚至隨著時間的推移，為數不少的高不成低不就的所謂“夾心階層”也出現了程度不同的住房問題。因此，在原有“房改”所形成的新的住房政策體系基礎上，進一步推動深層次的住房制度創新，建立起一個系統的、長期起作用的、運做成本低而效率高的整體化住房制度體系，越來越迫切了。

土地調控大捷顯弊端

2002年以來中央政府逐漸加大力度的房地產宏觀調控，可以被視做中國城市住房制度變遷歷程的一部分，但還不是全部。本輪調控中除了使用宏觀經濟學傳統的政策工具——財政政策、貨幣政策之外，憑藉國家壟斷一級市場的優勢更多地發揮了土地作為調控政策工具的作用。

與此同時，土地在調控中承擔越來越多的責任也引起我們越來越多的擔憂。其一，住房社會保障的砝碼明顯地向土地傾斜，使土地不堪重負。在加息使銀行得以平衡存貸成本、征稅使財政增加歲入的同時，城市土地卻因限制房價的需要而愈來愈多地壓價出讓。過高過快增長的地價固然是不利的，但是城市化過程中適當的地價增長于城市基礎設施建設及整個經濟社會發展是必需的，而且市政項目對土地的投資也只有這樣才能收回。其二，這種逐漸向土地集中的住房社會職責，從長遠說會影響土地要素市場的培育和成長。試想，倘若兩個“70%”在包括北京在內的大多數城市都得到落實，占整個土地市場大部的住宅用地交易就很難說是完整意義上的商品交換了。因為套型、價格的種種限制已經很難使價值規律發揮作用，充其量不過如斯大林在《社會主義商品價值規律》中所說的“保留了商品的外殼”。所以在我們歡呼“調控土地大捷”之時也需要想到取得這個勝利的代價以及未來的長遠戰略。

系統的住房制度應如何設計

既然正在進行的房地產宏觀調控被視作中國城市住房制度安排創新的一部分，那么一個系統的住房政策設計就在情理之中。雖然在此不能盡述，但大體歸納的話，一個系統的現時期中國城市住房制度的“概念規劃”要點可能是這樣的：

政策的主導思想是解決中低收入家庭的住房問題，同時滿足各個階層的住房需求。

整個制度由五個互相聯系的政策板塊組成，即公共住房、房租統管、財政補貼、利率措施、合作建房。

逐步將舊體制下遺留的現有公有住房進行分流，一部分轉化為廉租房，一部分（單位產權）轉化為股份合作制住房，一部分轉化為有別于原有租金制度的公共租賃住房。把房改以來建設的廉租房、未售以及將來建設的經濟適用房與分流出來的公共住房合并，實行統一的規范化管理。

房租統管，即對包括私有住房、股份合作制住房和公共住房，總之，一切中低價位和質量的普通住房，根據經濟周期景氣、通貨膨脹指數以及職工平均收入的增長情況，實行階段性的城市住房租金管制。

財政補貼，即向符合條件的中低收入家庭提供購房貸款補貼、利息補貼和租金補貼。減免低收入家庭的與住房有關的所得稅、財產稅和交易稅，鼓勵居民購房解決住房問題。財政補貼運作采取中央和地方（城市）兩級制，補貼資金按性質劃分為預算內住宅資金和社會保障體系內的住宅資金以及其他來源的可利用住宅資金。

利率措施需要與財政補貼相聯系，對中低收入家庭購買自住房屋實行低息。工業化國家該類利率一般是1%～4%，甚至無息。商業銀行貸款的市場利率與低息之間的差額，由住房補貼系統貼息。鑒于從新加坡引進的住房公積金制的“退化”，可考慮創建真正能夠解決中低收入家庭住房融資問題的住宅銀行。

合作建房也可考慮。在解決城市居民的住宅（產業化）運動中，日本的住宅供給公社和英國的民間住宅協會以及法國的住宅合作社都發揮了令人滿意的重大作用。當地城市政府都給予了大力的扶持和援助。我們或可借鑒。

當然，一個5年期的住宅規劃不應承擔這么多東西。在這里想說的是，支配各個城市已經或即將出臺的住宅建設規劃以及正在進行的房地產宏觀調控的主導力量——現階段城市住房制度需要創新，并且已經到了該引起各方重視的時候了。