城市閑置土地處置方式創新思路

盧新海 王福生 宋國倫 / 中國房地產資源網

一、城市土地閑置現狀

據國土資源部提供的數據表明，截止到2005年6月，全國城鎮規劃區范圍內共有閑置土地107．93萬畝，空閑土地84．24萬畝，批而未供土地203．44萬畝，三類土地總量為395．61萬畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7．8％。土地的大量閑置，造成了諸多不良影響，直接導致土地低效利用和資源的浪費，影響了城市空間結構的優化和城市功能的全面提升，不利于房地產市場的健康發展。

土地閑置有多方面的原因：既有用地者方面原因造成的，也有政府方面原因造成的，更有歷史原因形成的土地閑置。如下閑置土地形成過程框圖，揭示了閑置土地的形成原因及形成機制。

二、現行閑置土地處置方式的效果

為依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，國土資源部制定并頒發了《閑置土地處置辦法》，作為處置閑置土地的政策依據。該辦法規定：在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；滿2年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

依照該辦法和各地實施辦法，閑置土地處置方式大致有：延長開發建設時間，但最長不得超過1年；改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還給政府，原土地使用者需要使用土地時政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地等。

雖然政府一直對對閑置土地問題予以充分重視，相關的處置體系也比較完備，但從實際情況來看，處置效果并不能令人滿意。以廣東省和上海的情況為例，這兩個地區過去形成的閑置土地尚未得到清理，新的增量卻仍在不斷形成。2004年，廣東全省的土地購置總量為2956．22萬平方米，但同期土地開發量卻只有2227．19萬平方米，即 2004年一年又產生了700多萬平方米的閑置土地，占全省上年開發面積的近1／3；上海土地購置面積為1038．76萬平方米，而同期完成土地開發的面積僅有672．76萬平方米，也有近400萬平方米的增量。同樣的情況亦發生在北京、南京、杭州等城市。更讓人憂慮的是，據中國人民銀行發布的《2004中國房地產金融報告》顯示，我國閑置土地呈現不降反升的勢頭，全國土地開發面積占全國土地購置面積的比例持續降低，2004年，這一比值已降到50％以下。

此外，《閑置土地處置辦法》中所謂閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的部門同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。然而，在現實中相當部分閑置浪費的土地，并非完全表現為法律法規所規定的情形，而是更多表現為“非法定形式的閑置土地”，主要表現為以下兩種情況：第一種情形，土地使用者并未取得土地使用權，但卻獲得了政府同意其使用土地的準許并實際占有了土地，最后由于該土地使用者的自身原因致使土地被閑置；第二種情形，取得土地使用權后，雖已完成同一宗地部分土地的開發建設并投入使用，但又存在著相當比例的土地低效利用或處于閑置狀態。目前表現為“非法定形式”狀態的閑置土地的數量遠遠超過了法定的閑置土地總量。但是，現行法律和行政法規卻未能對其做出明確界定，也未能納入法律調整范圍。

三、實現閑置土地處置方式創新的原則

很顯然，現行處置閑置土地的辦法并不能有效解決城市土地閑置的問題。必須尋找新的辦法，創新閑置土地處置方式。作為對現有閑置土地處置方式的進一步改進和完善，這種創新必須要具有可操作性，而且要有良好的處置效果。因此，應該遵循了以下幾條原則：

合法性原則。在閑置土地處置中遵循合法原則，可以有效避免許多糾紛，是閑置土地處置活動順利有效開展的重要保證。

可行性原則。閑置土地處置方式的改進和創新要做到具體處置方式是合理、可行的，處置效果是高效率、高質量的。新的處置方式最好避免對國家相關法法規政策提出變革要求，畢竟這些變革的難度比較大，如能夠在現有的法律制度框架之下構建新的處置辦法，將顯著增加其可行性與易操作性。

前瞻性原則。處置方式的創新設計必須建立在對現有閑置土地處置過程的正確認識和理解之上，并依據形勢的發展，進行相關的改進和創新。

四、閑置土地處置方式創新的思路

我們認為采用稅收手段預防、處置土地閑置是一個很好的思路。因為，土地閑置的根本性動機之一在于企業進行土地投機，試圖獲得自然增值，而稅收手段可以剝奪企業這種不勞而獲的收益，從根本上消除土地閑置的動力。實際上，采用稅收手段抑制土地投機、處置閑置土地已經是國際慣例，稅收手段處置閑置土地不但能夠有效抑制土地閑置，而且對經濟發展的負面作用也可大大降低。利用現有的“土地增值稅”便可以起到這種作用。

五、利用征收土地增值稅處置閑置土地的方案設計

土地增值稅于1993年在我國正式設置，其目的在于規范土地和房地產市場交易秩序，合理調節土地增值收益，維護國家權益。但由于具體設計上的諸多缺陷導致其并沒有在抑制土地投機、制約土地閑置中發揮其應有的作用。但不能否認的是，利用土地增值稅這一經濟手段處置閑置土地在思路選擇上還是非常正確的。在政府職權范圍內，通過改進現有土地增值稅使之成為制約土地閑置工具的設想不但有處置高效、富有前瞻性、負面作用小等優點，而且改進中幾乎不依賴立法程序，具有易操作、周期短、可行性強的特點，可以很快出臺并實施，迅速發揮作用。面對當前閑置土地問題亟待解決的形勢，這無疑是非常重要的。

現行土地增值稅的調節對象是土地流轉過程中發生增值的部分，其作用時間也正是發生在土地流轉階段，這種征稅時機的選擇可以對炒賣地皮動機導致的土地閑置行為進行制約，因為這類投機必須經過流轉的階段才能獲利。這點在《土地增值稅暫行條例》第二條有明確規定：轉讓國有土地使用權、地上建筑物及其附著物(簡稱轉讓房地產)并取得收入的單位和個人，為土地增值稅的納稅義務人(以下簡稱納稅人)，應當按照本條例繳納土地增值稅。然而，目前的實際情況是，大部分的閑置土地是開發商推遲開發造成的，不需要經過流轉的階段，土地增值稅無法對這類土地閑置行為進行調節。如何解決這個問題，成為我們改進方案設計的關鍵。從國際經驗來看，在土地持有階段征稅能有效抑制非流轉情況下的土地閑置。各國土地稅制一個普遍特征是重視土地持有階段征稅，這使得業主每年要為自己擁有的土地繳稅，一旦土地閑置，就不能產生效益，業主仍需繳稅，這種負擔和壓力迫使業主必須持續經營土地以產生效益，從而減少土地閑置現象的發生。但持有階段土地價值的確定需要定期評估，而這又涉及到一系列的技術與法律問題，而這些問題也正是“物業稅”遲遲不能出臺的原因之一。

基于以上分析，我們認為對土地增值稅征稅時機的改進可以采取這種做法：在閑置土地投機收益套現時征稅。土地閑置并不是開發商的最終目的，炒賣地皮(此類原因造成的閑置我們在這里稱之為轉讓型閑置)或者推遲開發獲得土地額外增值(此類原因造成的閑置我們在這里稱之為非轉讓型閑置)等投機因素才是土地閑置的根本原因。然而投機收益終究是要套現的，在這個節點上征稅不但可以卡住土地閑置，而且政府實施難度也比較低。具體而言，對于轉讓型閑置，其投機收益的套現發生在轉讓階段，可以在轉讓階段征稅，現行的土地增值稅實施細則已有規定；對于非轉讓型閑置，可在其到有關部門辦理開發利用審批手續時征收，此時對土地現值進行評估并就其增值部分計征增值稅。根據《中華人民共和國城市規劃法》，任何項目的建設都必須獲得城市規劃主管部門頒發的《建設工程規劃許可證》，而建設工程規劃許可證的有效期限一般為1—2年，年限的長短通常由不同地區頒發的《城市規劃法實施細則》所確定。當土地使用者閑置土地超過有效期限后，原先頒發的《建設工程規劃許可證》已然失效，必須重新辦理。在重新辦理建設許可之前，實施對閑置土地征收土地增值稅，無疑是一個好時機。其優點在于對閑置土地實行一次性征收，而不是定期征收，不需要動用大量的人力物力去全面清查閑置土地，閑置土地的使用者自己會主動找上門來，因此征收成本極??；所征收土地增值稅的稅基為土地使用者獲得土地使用權以來直至土地開發利用時為止的全部增值部分，合情合理，能獲得土地使用者的支持和社會的理解，避免社會沖突的發生。

而政府所要做的就是由財政部和國家稅務總局修改現有的《土地增值稅暫行條例實施細則》中相關條例，將“重新開發或延期開發閑置土地在規劃審批時需就土地增值部分征收增值稅”補充至相應條款中。這種改進不但可以解決當前土地增值稅不能有效抑制拖延開發造成閑置的問題，而且操作簡便，具有很強的實效性。同時，在規劃審批環節建立對土地閑置狀況進行審查并征收土地增值稅的行政管理環節，做好稅收征管部門與城市規劃管理部門的工作協調。