中國土地政策改革課題組 / 《財經》
●中國土地政策改革課題組歷時兩年半，對廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南、陜西九省(市)進行翔實調查，形成了反映中國土地制度現狀的第一手實證研究報告
●調查發現，政府壟斷土地一級市場隱藏著巨大的財政和金融風險，侵害農民的土地財產權益，危及整個社會的穩定和國民經濟的可持續發展
●調查建議：必須改革“城鄉分割”的土地制度，減少政府對土地一級市場的壟斷，實行土地的“同地、同權、同價”，確保農民以土地參與工業化和城市化的權利
自1978年中國走上改革開放之路以來，土地在從計劃經濟向市場經濟的重大轉型中扮演了極其重要的角色——它是中國農民增收、農業增長的關鍵保障；它成為中國城市快速擴張及工業高速發展的重要工具；它關乎地方政府融資及財政和銀行部門的成長與穩定；它被視為引發社會矛盾和權益糾紛的“導火線”——更進一步講，它將作為中國解決“三農”問題和保障經濟社會可持續發展的突破口。
自2003年至今，在兩年多的時間里，國務院發展研究中心組織長期研究中國土地問題的專家，組成“中國土地政策改革課題組”，進行翔實的田野調查，形成了長達16萬余字的報告。
調查組旨在全面了解土地作為一種重要的生產要素，在國民經濟成長中的表現。調查地點既涵蓋了廣東、江蘇、浙江、北京等正在經歷快速工業化和城市化的東部地區和大城市郊區，也包括由“西部大開發”激發起來的重慶、陜西等西部地區，還有正在謀求崛起的河南、安徽等中部地區。
調查組發現，盡管這些地區由于經濟發展水平的差異和政策支持方式的不同，在土地市場發育、土地利用結構、土地功能等方面存在差異，但它們在土地制度及其問題上的相似性要高于差異性——主要表現為：在城鄉分割的二元土地制度下，當農村土地轉化為城市建設用地時，政府壟斷著土地的一級市暢土地經由政府一級市場的壟斷，介入國民經濟成長的全過程。低價征用的土地成為高速城市化和工業化的驅動器；土地出讓收入成為地方政府財政收入和公共投資的重要來源；土地抵押成為城市基礎設施和房地產投資的主要融資工具。
但是，政府壟斷土地一級市場并非一本萬利，不僅損害了農民的權益，有礙于社會穩定，而且隱藏著巨大的財政和金融風險，危及整個國民經濟的可持續發展。
為此，必須改革土地制度，統一、平等地對待城市和農村土地，采取穩健的步驟整合城市和農村的土地市場，減少政府對城市土地一級市場的壟斷，并從法律和制度上保障土地的“同地、同權、同價”，確保農民以土地參與工業化和城市化的權利。
由于報告篇幅較長且具有專業色彩，《財經》征得作者許可，將三份報告改寫為一篇，提取其核心事實和發現及其政策建議，以饗讀者。
本課題組主持人為李劍閣、蔣省三；負責人為韓??；課題組長劉守英；參加調研成員有蔣省三、劉守英、葉劍平、周飛舟、王小映、李青、張嚴龍、張琳。本報告由蔣省三、劉守英撰寫，《財經》記者常紅曉改寫。
——編者
擴張的城市，消失的土地
上世紀90年代的十年間，全國城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝
20世紀90年代中后期以來，中國經濟處在高速成長階段，這依賴于工業化和城市化的“雙引擎”拉動。
數據顯示，1998年至2003年，中國工業產值以及投資維持著9.83%和14.14%平均增長率的高增長；與此同時，城市化率從1998年的30.42%提高到2003年的40.5%。
無論東、中、西部地區，城市化主要表現為政府主導的城市外延擴張。
浙江省規劃部門統計，2000年至2004年五年間，城市面積擴張平均每年達126.4平方公里，是前五年的3.4倍。以義烏市為例，1988年建市時只有11.05平方公里，2000年城市面積拓展為27平方公里，至2004年則沖至50平方公里。
陜西省咸陽市1986年城市用地規模為18.5平方公里，到1998年已達48平方公里；2004年第四次修訂的城市總體規劃里，城區用地規模則為100平方公里，控制面積500平方公里。
與高速城市擴張并進的是土地大面積“農轉非”。上世紀90年代的十年間，全國城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自于對耕地的占用，共有2138萬畝耕地被占用。
“十一五”期間，國民經濟仍將保持快速、平穩增長勢頭，城市化和工業化的進程還將處于較高的速度，未來五年新增建設用地總量超過90年代十年增長水平的趨勢在所難免。如果再考慮退耕還林、退耕還牧還要減少耕地的因素，中央政府與地方政府在耕地保護與經濟發展用地上的矛盾將更加突出。
“后1999模式”：政府征地全程解析
協議征地時，由用地單位和農民討價還價；實施公告征地后，由國土部門代表政府直接去征地，農民所得下降了
伴隨工業化和城市化的進程，土地“農轉非”本是題中應有之義。但是，土地“農轉非”完全通過政府強制征用來完成，則是名副其實的“中國特色”。
所謂政府強制征用，是指在大多數省份，土地“農轉非”主要通過政府高度壟斷土地一級市場的方式來實現。即集體農地轉為非農建設用地，一律只能通過政府征用。
從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準建設用地總面積為172.58萬畝(含耕地113.57萬畝)，其中新征用農村集體土地154.69萬畝(其中耕地約為70%左右)。以紹興縣為例，大規模地征用國有土地是從1999年開始的。從1999年至2003年，共征地6.1萬畝；在經批準使用的71892畝建設用地中,征用土地占75%。
在東部沿海省份，每個省的年均建設用地量都高達40至50萬畝，征用土地占建設用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。
無論是東部地區將更多的土地用于發展工業，還是中西部地區將更多的土地用于基礎設施建設，原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間，并不進行直接的談判和交易，地方政府壟斷著農民集體土地從征地到供地的全過程。
在課題組所調查的地區，一般由所在縣(市)的統一征地辦公室(下稱統征辦)具體承擔被征土地的“統一申報、統一征地、統一補償、統一報批和統一供地”。即只要涉及農用地轉為建設用地，就要先行辦理農用地轉用審批手續，用地單位向國土行政主管部門提出用地申請；在初審后，由縣(市)統征辦通知被征地鎮(街道)、村的征地范圍和面積。被征地的鎮(街道)、村在接到通知后即通知土地承包者。
在征地通知發出后，由政府的統征辦實行統一征地，組織用地單位與被征地單位共同進行實地勘丈，調查地上建筑物、構筑物及其附屬設施情況，確定土地權屬，審查被征地村基本情況，商議征地補償、安置補助方案，編制《征用土地方案》。
征用土地補償、安置補助方案經縣政府批準后，用地單位按編制的《征用土地方案》向國土行政主管部門支付征地費用，再由統征辦按照征用土地補償方案向被征地單位、村民和其他權利人支付土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費，國土行政主管部門將建設用地交付建設單位。
據咸陽秦都區國土局人士回憶，1998年10月30日以前，實施的是“協議征地”，也就是說，由用地者與所在村組直接見面，雙方協商確定土地出讓價格，國土部門在其中只起一個中介作用，那時農民得到的還多一些。
1999年新《土地管理法》頒布以后，為了加強耕地保護，實行用途管制，將土地審批權收歸國務院和省兩級政府，“協議征地”原則上變成了“公告征地”。
所謂“公告征地”，即其一，由國土部門代表政府直接去征地，從此用地單位和農民不再見面；其二，政府和被征地農民集體之間也沒有什么可協商的，政府就是把要征的耕地面積以及應該給予農民集體的補償告知他們而已；其三，政府從農民手中征得土地后，與用地單位簽訂供地協議。
從此，征地的過程，就變為政府根據用地的需求，以《土地管理法》為依據，從農民那里合法、強制地獲得土地。由于農民無法參與，很多地方政府給予被征土地補償時，只是把青苗和地上附著物補償給農民，而把土地補償費和安置補助費給村組集體，農民最后能落到手上的減少了。
咸陽市秦都區陳陽鎮街道辦的農民反映，1998年前采取協議征地時，由用地單位和農民討價還價，一畝地還能得到8.4萬元，其中有7.2萬元可給到農民；實施公告征地后，農民所得下降到只有六七萬元。
失地以后
讓失地農民分享土地增值勢在必行
對于中國農民來說，無論城市化和工業化給他們的未來帶來什么，他們首先要面對的是失地。1999年至2002年，浙江全省被征地農民人數達170萬人；1994年至2003年的十年間，陜西省累計失地農民約98萬人。
紹興縣柯橋街道的變遷提供了一幅農民集體失地的活生生畫面。
這個街道原來是一個典型的農業鄉鎮，1991年時共有17個村，12812畝土地。1991年年底，柯橋開發區啟動。先是該鎮福東村的516畝地全部被征光，接著是另外三個村子的土地于1993年被全部征光。其中福年村在1991年時還有576畝土地，到1992年時就只有117畝，到1993年時也被征光；紅建村1991年時有501畝土地，到1992年時僅剩21畝，到1993年完全被征光；上謝橋村1991年時有362畝土地，1992年時還剩237畝，到1993年時也被征光。
隨著柯橋開發區的延伸，企業和市場用地激增，其余13個村子的土地也被陸續征光。到2003年底，只有一個村還剩80多畝土地未被征用。
失地的背后是失權。按照現行法律規定，征用農民的土地，最高只能以征地前三年該土地平均年產值的30倍補償。這意味著不管這些土地今后何種用途，價值如何，征用時只能按照農村土地的原用途給予補償。
由于經濟發展程度的不同，中西部地區失地農民的補償標準要低于東部沿海發達地區。東部沿海地區等省的征用耕地的補償標準為：土地補償費為被征用前三年平均年產值的八至十倍，安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。在經濟最發達的一些縣市，土地補償和安置補助費最高也只有2.5萬元左右，低的不到2萬元。中西部地區對失地農民的補償標準偏低，一半以上的失地農民生活質量明顯下降。
據西部某省農村工作領導小組辦公室對全省11個縣(區)及432戶失地農民生計狀況的調查，2000年—2003年全省建設用地平均每畝耕地補償2.077萬元，其中，公路一般為每畝0.6萬元，鐵路一般每畝0.82萬元，其他項目一般為每畝3.5萬元，經營性開發項目一般為每畝6.5萬元。
更讓人吃驚的是，很多國家重點建設工程的征地補償只相當于農民三到五年的人均收入。該省2003年農民人均收入為1675元，而公路項目的征地補償最高只有每畝6000元，僅相當于農民三年半的收入。鐵路項目每畝補償8200元，不足農民人均年收入的五倍。
據該省農辦的一次調查，在調查涉及的766名失地勞力中，有35.63%仍在以農業為生，19.2%進入非農領域，18.9%的外出打工，還有26.2%的人賦閑在家。
如果依此比例計算，近十年來該省失地又失業的農民高達25萬人。這些人失去賴以生存的耕地，而得到的補償非常低，沒有正常的收入來源，這是對社會穩定的潛在威脅。征地最為集中的省會城市，截至2003年底，全市被征用耕地17.78萬畝，涉及155755戶、693680人。其中，完全失地的有32906戶、119543人。
在東部地區，由于土地價值顯化，農民土地權益意識增強，土地征用補償價與土地出讓價差懸殊，引發失地農民的不滿和沖突。據浙江省國土廳信訪室統計，2003年，農民土地權益糾紛已成為全省群體性上訪之首位。
面對征地引發的群體性事件增加及社會矛盾激化，調查組也發現，在東部一些地區，政府在法律許可的范圍內不斷做出變通和讓步，在這些地方性創新中，財產性補償受到農民的歡迎。
最直接的辦法是，調高土地年產值的標準。東部各省的許多地方都開始實行區片綜合價補償。浙江多個縣市在2003年后均上調了實際補償，達到平均每畝近3萬元，超出1999年-2002年約2.3萬元左右的均值；在個別地區，補償達到3.8萬元-4.2萬元／畝。
有些地方政府還設計了一些讓農民集體受益的辦法，如給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；有的村集體通過舊村改造，增大農民宅基地面積，讓農民獲得房租收入，是最具實效的補償辦法。
浙江多個縣市在此方面頗有創新。在東部數省中，還出現了“以社保換土地”的辦法。
壟斷供地之弊
由于行政劃撥土地和協議出讓土地的非盈利性，能夠盈利的經營性用地供應比重過低，政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬利
政府壟斷供地，受到傷害的不僅僅是農民群體。
中國的建設用地供應，分為存量和增量兩部分。增量部分，主要通過農地轉為建設用地的供應，即所謂“一級市暢；存量部分即通過現有土地使用者之間的交易的供應，即所謂 “二級市暢。
存量土地實際被現有土地使用者控制。中國改革之初至今，大量土地無償或低價供應給國有企業或單位。這些使用者按規定補交一定的費用，在上交土地增值收益后，可以以市場化出讓土地。因此，政府很難對“二級市暢上的土地實行壟斷。
而在“一級市暢上，由于建設用地本來是政府從農民那里征來的，因此，政府很容易利用行政權力，對這類土地實現供應壟斷。
政府作為所有者出讓土地不外乎三種方式：或行政劃撥，或協議出讓，或招拍掛出讓。行政劃撥主要針對公益性用地，基本無償；協議出讓主要針對工業用地，采取半市場化方式；招拍掛出讓則是針對商業等“四類”經營性用地，實行完全的市場出讓，價高者得。
調查發現，地區之間由于經濟發展程度的差異，用地需求結構不一，土地供應結構呈現較大差異。東部地區的政府供地主要為了保證高速工業化和城市化對土地的需求，土地的市場發育程度提高；西部地區的政府供地主要用于保證重點建設項目和城市基礎設施用地，土地市場發育程度低。
——以東部某省為例，1996年-2003年新增318萬畝建設用地,用于城鎮建設和工礦用地160萬畝，占新增建設用地的50.2%，另外是35萬畝交通建設用地和8萬畝水利建設用地，分別占新增建設用地的10.9%和2.5%。其中，30%左右的工業用地以協議的方式供應，20%左右的商業等經營性用地全部通過招拍掛方式供應。
——以西部某省為例，1998年-2004年，全省公用設施、公共建筑和交通運輸占地三項相加達到36%；該省兩市以公共目的名義的供地占到45%以上。相比之下，工業用地比重偏低，全省1998年-2004年工礦和倉儲用地占22.12%。
西部地區土地配置高度依賴行政手段，市場化程度極低。1998年-2004年，西部某省劃撥用地占批準建設用地的比重高達45.1%。其中1999年-2002年，這一比重在50%以上，少數年份高達75.24%。1998年-2004年，全省共計協議出讓土地2887.5公頃，占此期間批準用地總面積的39.57%，協議出讓土地占批準建設用地的比重，由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%。
在用于非公共目的的土地供應上，通過協議這種半市場化方式出讓是其主要形式。甚至有的商業用地也是通過協議出讓供應的。建設用地招拍掛從2001年才開始，2003年有所推開。1998年-2004年，全省土地招拍掛面積僅占批準用地面積的4.77%，期間除了2003年達到9.64%，2001年、2003年和2004年分別僅為0.45%、3.44%和1.96%。
盡管東、中、西部地區在土地供應結構和市場化程度上存在差異，但是，由于行政劃撥土地和協議出讓土地的非盈利性，能夠盈利的經營性用地供應比重過低，政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬利。
僅從東部地區來看，第一，對公共建設用地，比如道路、綠化、科教文衛用地等，政府通過劃撥方式貼本供地。行政劃撥占全省供應土地總量接近50%。在浙江紹興縣、廣東佛山南海區，公共建設用地比重約占45%左右，其中道路占15%，綠化占10%-15%，配套設施占10%-20%。這些建設用地都是以劃撥形式供應，政府財政要補貼大量資金。
如果趕上國家重點工程和鐵路建設，倒貼更多。宣杭鐵路征地6500畝，浙贛鐵路征地16000畝，鐵道部給予的土地補償和安置費每畝14000元，其中包括所有規費，比浙江省規定兩項最低補償標準每畝還少4000元。余杭區政府倒貼8600萬元，杭州市政府倒貼5600萬元，義烏市政府倒貼13億元。
第二，對工業用地，東部地區協議出讓的土地大約占全部建設用地的30%左右。為了招商引資，政府以相當于土地的開發成本甚至低于成本價供應，期冀未來從入園企業獲取稅收。據浙江省統計局對全省國家級工業園區的調查，全省平均土地開發成本每畝9.88萬元，有些達每畝20萬元，大部分工業園區由政府主導開發或授權業主開發，工業用地出讓價格低于土地開發成本，平均出讓價格每畝8.83萬元，有近四分之一園區土地平均出讓價格不及開發成本的一半。這種現象在上海、江蘇、廣東等地也普遍存在。
為了招商引資，各地競相壓低工業用地價格，導致工業用地協議均價近年來一直處于下降之中。浙江有些縣市，從2000年到2003年，每平米工業用地協議價降了40元-50元。有的地方政府甚至出臺最高限價政策，以低于土地成本出讓。地區之間在招商引資上的競爭，直接演變成壓低土地價格的競爭。
第三，對經營性用地，政府通過招拍掛方式市場化出讓。經營性用地，主要是指商業、娛樂、旅游、商品住宅等各類出讓土地。在東部大多數縣市，經營性用地所占比重為20.5%，其中7.5%的商業和服務業用地基本通過市場招拍掛方式供地，但13%的住宅用地中，近一半是以經濟適用房用地的名義，通過半市場的方式供地，還有一半是作為房地產用地通過市場出讓。換句話說，經營性用地的市場化出讓比重只有15%左右。
在東部地區的一些縣市，近一半的公共建設用地通過政府貼本的行政性劃撥方式供應，近三分之一的工業用地通過協議方式以等于或低于土地成本價供應，這樣政府就將土地經營全部寄托在大約15%的經營性用地上。由于東部地區的土地市場價值較高，地方政府還可以用這15%的土地出讓收入彌補85%的土地出讓損失，勉強做到土地經營的賬面平衡。
西部地區的情形就更加嚴峻。行政劃撥或協議出讓的比例更高，兩者相加超過全部土地的90%以上。這些土地要么無償劃撥，要么按成本價出讓或低于成本價出讓，只有不到10%的土地是通過招拍掛出讓。這意味著地方政府要用不到10%的土地出讓收益，去彌補90%以上的土地出讓損失，顯然會給地方造成更大的財政壓力。
“土地儲備中心”功能異化
土地儲備中心在真正實施土地儲備時，基本上是以征用集體土地為主，成為政府將土地“低進高出”、實現利益最大化的工具
除了壟斷供地，政府的另一個做法是，通過儲備土地，成為土地的直接經營者。
政府儲備土地是中國國有企業制度改革和城鎮土地使用權制度改革的產物。1997年8月，杭州市在全國最早成立了土地儲備中心，其主要意圖是依靠銀行貸款和財政撥款，收購破產或效益不高的國有企業的劃撥土地，盤活閑置、低效利用的土地，解決下崗職工的生計和出路，推動企業改制。
1998年6月，國土資源部以內部通報的形式，向全國轉發了杭州等地的經驗；全國大小城市紛紛成立土地儲備機構，其目的已超越為國企改制盤活土地資產，收儲范圍也擴大到市區內所有需要盤活的存量土地。2001年5月，國務院發出《關于加強國有土地資產管理的通知》(國發[2001]15號)，強調“堅持土地集中統一管理，確保城市政府對建設用地的集中統一供應”，要求“對已經列入城市建設用地范圍的村鎮建設和鄉鎮企業用地要按城鎮化要求，統一規劃、開發”。
文件中特別提到，“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。”
這個通知得到地方政府的積極響應。他們紛紛加大了土地的收儲力度，將征用農民的集體土地納入儲備范圍，新征用地取代城區存量建設用地成為入儲的主要來源。
這些土地儲備中心一般由政府財政注資啟動，作為政府直屬的事業單位。其職能是，受政府委托從事土地的收購、儲備和出讓前的前期準備工作，以及負責實施城市規劃區內的土地征用和國有存量土地的收購、前期開發、儲備和出讓。
浙江省各地在1997年后就陸續建立起政府土地儲備制度。陜西省各地政府于2002年-2003年前后紛紛成立土地儲備中心，到目前為止，全省已有十個市、82個縣(區)建立了專門的土地收購儲備機構。2000年-2004年間，陜西省全省由土地儲備中心收購儲備土地面積32763畝。
盡管各地的土地儲備中心列舉了可以收購土地的各種來源，但在真正實施土地儲備時，基本上是以征用集體土地為主，凸現土地儲備中心追求收益最大化的目的。
東部某縣土地儲備中心自1999年以來共儲備土地4873.3畝。其中收回國有建設用地1183.6畝，占儲備面積的24.3%；征用集體建設用地74.5畝，占1.5%；征用集體農地3614.4畝，占74.2%。2001年前的土地儲備中，收購(回)土地與征用農地的比例為85.6∶14.4，到2002年，變為11.7∶88.3。東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。
西部某市土地儲備中心在2003年-2004年兩年間收購儲備的土地中，有92.2%來自于集體土地，其中有87%屬于直接征用農民集體土地，3.9%是集體存量建設用地，只有7.4%是國有劃撥土地，真正通過國有土地出讓儲備的只占0.8%。
在實際運作中，土地儲備中心已完完全全成為一個土地經營的主體，成為政府將土地“低進高出”、實現利益最大化的工具。這在東部和西部具有高度的一致性。
既然是在從事土地的經營，土地儲備中心也要支付相關的費用，包括：(1)土地取得費用，主要用于對被收購土地、房屋等財產的補償。(2)政府有關稅費，主要有耕地占用稅、耕地開墾費、水利建設基金、上繳省財政的土地出讓金、新增建設用地有償使用費、城市建設配套費、不可預見費及支付給政府土地管理部門的土地管理費。一般情況下，在城市拓展區域內，農地轉用時的政府稅費每畝在7萬至8萬元左右。(3)土地開發整理費用，即從生地變熟地過程中發生的土地平整、通路、通電、通上下水、通訊等的開發費用。(4)中介費用、財務費用等。一般情況下，這些費用總計為每畝0.1萬元左右。(5)土地儲備業務費用，按照土地收益的一定比例提醛其中土地收益在3000萬元以上的，按2%提??；土地收益在3000萬元以下的，按3%提醛這些費用用于土地儲備中心的日常開支。以上各項費用合計每畝至少在15萬元以上。
支付了上述土地成本后，接下來的工作就是把“生地”變成“熟地”，以盡可能增加土地的增值收益。土地儲備機構成立之前，城市存量土地的出讓幾乎全是未開發的“生地”，不僅減少了政府土地收益，而且拆遷、配套等問題給開發商造成很大麻煩，延誤開發周期。成立儲備中心以后，進入儲備的土地全部由儲備機構負責進行拆遷、平整、配套和出讓的前期準備工作，甚至負責處理收購土地的債權債務關系。據調查，在上海和浙江，土地儲備中心出讓的土地幾乎全是“熟地”。
最后一道工序就是政府收儲土地的招拍掛市場化出讓，謀求收益最大化。東部大多數實施土地儲備的縣市，入儲的土地全部通過招拍掛方式用于住宅和商業等經營性用地，沒有一畝用于劃撥的公益用地，也沒有一畝用于協議的工業用地。因為劃撥用地政府貼不起，協議用地又不賺錢。在這些地區，經營性用地的出讓價格要比工業用地協議價平均高五倍以上。儲備土地及市場化出讓，彰顯了旨在保證政府土地收益最大化的真實目的。
在中西部地區，由于經濟發展水平不高，對土地的需求遠不如東部。到目前為止，西部某省各級政府土地儲備中心收購儲備的土地大部分未實現供應。該省32763畝土地儲備中，已經供應的土地有10220畝，占所有收購儲備土地面積的34.2%，尚未供應的土地有22543畝，占65.8%。由此可見，政府土地儲備實現了土地漲價歸公，減少了桌下交易產生的權力尋租，增加了政府在商業及房地產等經營性用地的土地級差收益，為城市建設提供了重要資金來源。
但是，由于政府直接介入土地的經營，容易造成用地的不公平，形成土地供求失衡，影響土地和房地產市場的健康發展。
“土地財政”
土地財政的形成，既反映了現行征地制度所引發的政府牟利動機，也彰顯了現行財稅體制弊端，對地方政府行為造成的影響更不可小視
地方政府何以熱衷于土地征占？除了征地制度提供的便利，還有政府本身的利益動機。
考察政府預算內收入構成可以發現，在現行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留作地方。近年來增長較快的所得稅也改為共享稅，這使得在東部沿海經濟發達地區，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區，由于地方稅收生成能力有限，地方政府的行政運轉和工資支出主要靠中央財政轉移支付實現?；陉兾魅≌w的財政狀況，在2000年前發放工資都很困難。
相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業和房地產業的營業稅、所得稅及耕地占用稅等，則全部由地方享有。為此，在地方政府選擇開掘和擴大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發展城市建筑業、房地產業和土地征用成為首雪城市擴張帶來的房地產業和建筑業發展,近年來已成為地方財政預算內的支柱性收入。
在東部一些發達縣、市,由建筑業和房地產業創造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產業，增幅高達50%至100%。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上。
西部地區政府也選擇了城市擴張，從建筑業和房地產業的發展中開辟稅源，增加政府收入。2003年，西安市某區地方稅收貢獻最大的分別為：建筑業61%、房地產業11%、交通運輸業7%。2003年建筑業創造的稅收將近1999年基數的6倍，房地產業創造的稅收更是1999年的20倍。
更令人關注的是，土地出讓金已成為地方政府預算外收入的主要來源。
政府征收土地出讓金始于1989年。當時規定，在進行必要扣除后，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實土地開發的成本，中央所得實際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。
在發達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。在土地嚴管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預算外收入的比重高達60%以上。在2003年，東部某縣土地出讓收益19.2億元，占預算外收入的69.3%；另一個地級市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58%；一個以小商品集散地聞名的縣級市的土地出讓收入15億元，占預算外收入的60%。
在中西部地區，預算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關收費的增長。如西部某省，施市、縣政府從土地收益的增長中獲益。1998年至2004年11月，全省土地出讓金收入總額為32.58755億元。
土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此征收土地規費，也提高了部門的積極性。
土地稅費中政府各部門的收費大體分三類：一是土地部門的收費，主要是耕地開墾費和新增建設用地有償使用費，還有管理費、業務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費等。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門的收費，如農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門，它們將收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關費用。這些收費十分龐雜、透明度低，難以查清，但數額不菲。
從調查各地財政狀況看，在一些縣市，除了難以準確統計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40%，而出讓金凈收入又占政府預算外收入的60%以上。幾項加總，從土地上產生的收入占到地方財政收入的一半以上，發達地區的地方財政成為名副其實的“土地財政”。
土地財政的形成，既反映了現行征地制度所引發的政府牟利動機，也彰顯了現行財稅體制弊端，它對地方政府行為造成的影響更不可小視。
土地融資風險
在東、中、西部地區的城市擴張中，儲備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎設施投資的主要資金來源。這使政府財政和金融面臨巨大風險與隱患
土地除了為地方政府創造“土地財政”，也成為城市基礎設施投資的主要來源。
調查組在東、中、西各省區的調查都發現：在這一輪由政府主導的城市擴張中，土地出讓收入和土地抵押貸款成為政府城市基礎設施投資的主要來源。
據課題組對東部各省的調查，1998年以來，為了推進城市化和進行基礎設施建設，政府投入了巨額資金。政府的依托之一就是以土地出讓收入為主的預算外資金。在浙江某縣建新城投入的140億-150億元(每年的建設資金60億元左右)中，預算內每年能提供的資金也就是1億-1.5億元，僅占2.65%；預算外最大的一塊是土地出讓金收益，從1999年至今，一共約40億元，其中2003年的土地出讓金收益為19.2億元，占年度政府城市基礎設施投資資金的32%。其他縣市的比例與此相似。
但是，盡管有巨大的土地出讓收入為城市建設提供資金，仍遠遠不能滿足城市建設資金的需求，其資金缺口就只能依靠土地融資。
為了從銀行融資，地方政府成立政府性公司作為融資的載體。這些政府性公司雖然名稱各異，但基本使命卻完全相同：通過土地抵押等途徑，給城市的基礎設施投資進行融資貸款。根據對土地使用權抵押登記臺賬的統計，2003年和2004年1月至9月，浙江某縣各類政府控股的投資公司共抵押土地15.75公頃，抵押貸款金額6.5億元。
另一種融資途徑是政府賦予土地儲備中心抵押貸款的權力。在東部各縣，一般由土地管理部門根據規劃確定的儲備土地的供應用途、年限等，向本地土地儲備中心發放土地使用權證，以此作為向銀行申請土地抵押貸款的憑證。儲備土地抵押貸款的還款期限一般為一至二年，個別貸款項目為三至五年，最長的達十年。
根據對東部某縣土地儲備中心的土地使用權抵押登記臺賬統計，2004年1至9月該縣抵押儲備土地95.68公頃，抵押貸款金額11.6958億元。
在中西部，地方財政仍然沒有走出“吃飯財政”境地，預算內的可支配財力“沒有任何用于基本建設支出”。在東部地區舉足輕重的土地出讓金，對中西部地區的貢獻卻并不大，大部分被用于平衡預算。在預算內財政無力用于城市投資和土地出讓金無法依托的情況下，貸款成為西部地區城市基礎設施建設的主體。
西部一些地方政府為了搞城市基礎投資，銀行貸款比例高達70%-80%。如某市2000年以來已經完工和正在施工的15個項目，實際投資95308萬元，其中，通過財政和部門撥款5471萬元，僅占5.7%，國債和國債轉貸資金6500萬元，兩項占6.8%，余下的部分有73098萬元資金通過銀行貸款，占76.7%。
和東部地區一樣，西部地區獲得銀行貸款也是通過土地抵押，而且主要動用土地儲備中心儲備的土地作為抵押。根據課題組的調查，這主要發生在土地儲備中心成立以來的近兩三年中。
據統計，截至2004年9月30日，西部某省土地儲備中心利用儲備土地進行抵押貸款的合同金額達33.476億元，實際貸款余額達19.4478億元。全省土地儲備抵押貸款主要集中在省會城市，全市土地儲備抵押貸款合同金額28.8億元，占全省的86.03%；土地儲備抵押貸款余額達15.71億元，占全省的80.78%。
但與東部地區土地使用權抵押不一樣的是，土地收益權置押貸款是西部地方政府城市擴張的主要貸款方式。
所謂“土地收益權置押貸款”，是以儲備土地經公共性投資開發后取得增值(收益而非不動產)為置押物設立擔保債權。這些抵押貸款的大多數項目的期限是15年，個別項目是五到十年。
這種以土地收益權置押貸款的風險極大，主要來自兩個方面：一是對這種土地收益權的質押，在《擔保法》里沒有特別明確的規定，在法律上也存在不確定性；另一方面，它完全依賴于置押人的信用。在辦理收益權置押時，一般就是由貸款主體出具一份承諾書，這樣做法律漏洞太大。另外，土地收益權置押還沒有一個專門的登記部門，可能造成重復質押，這種情況銀行的權利就沒有辦法得到保證。
總之，在東、中、西部地區的城市擴張中，以土地抵押的融資成為政府城市基礎設施投資的主要資金來源。東部一些縣市數百億元的基礎投資資金中，有60%甚至70%來自于土地使用權抵押融資，中西部地區縣市由于財政資金更為困難，土地收入有限，土地融資的貸款更是成為絕對依托。
但是，以儲備土地和政府信用抵押貸款使政府財政和金融面臨巨大風險與隱患，主要是政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲備中心、開發區和政府性公司這些依托政府信用的貸款主體，其還款能力還是取決于政府對經營性用地的運營收入。這些貸款多以短期為主，一般為一至二年。當土地出手順暢且行情看漲時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款。但伴隨這一輪土地調控，一些地市已出現經營性用地招、拍、掛價格低于底價、政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面，還貸風險增加。
西部地區以土地收益權質押的貸款，由于依托于未來經濟的持續高增長，因而風險更大。
政策建言
打破土地制度二元結構的現狀，實行農村集體土地和城市建設用地的“同地、同價、同權”，讓農民以土地權利參與工業化和城市化
通過對九省(市)的調查，調查組發現，土地問題已關聯國民經濟成長的全過程，牽涉到方方面面的利益關系。土地問題的解決也決不能孤立推進，而應在保障權益、均衡利益和保持經濟社會可持續發展的前提下進行。
為此，調查組提出了如下土地政策改革的建議。
第一，打破土地制度二元結構的現狀，實行農村集體土地和城市建設用地的“同地、同價、同權”。在政策上盡快結束因土地所有制不同就被賦予不同權利的二元結構，讓農民以土地權利參與工業化和城市化，遏止地方利用行政區劃調整、村改居、新一輪的城市規劃修編等手段，變土地集體所有為土地國有，導致農民的失地、失業、失權。
同時，在《物權法》(草案)“所有權”中，增加“國家保護農民集體土地所有權”的條款，確保農民集體建設用地享有同國有建設用地相同的抵押、出租、轉讓之權利。盡快結束現行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限于本村的半商品化狀況，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權。
第二，逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，發揮市場在土地資源配置中的作用。
一方面，對行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，以減低稀缺土地的不經濟利用；建議對建設用地中用于公共建設的比重，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣暢大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定；清理一些以公共利益目的為名實際上是進行營利性目的的劃撥用地。對公共目的用地，進行按市場價賠償的改革試點。
另一方面，嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市暢這樣既可以減輕政府的財政壓力，又有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的領域。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。
第三，確保農民對土地有更充分的、有法律保障的權利。包括明確農民對土地有排他性使用權和自由轉讓權；制定《農村土地承包法》的實施細則，嚴格限定集體經濟組織與各級政府以行政權侵犯農民的土地產權加強法制管理；賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權；建立有效、準確、可行的針對農民土地權利的登記體系，確保被征地的賠償足額到達失地農民手中。
第四，創立土地財產稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。地方政府對建設用地的壟斷性賣地權，是土地財政形成的根源。必須改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色；在此基礎上，探索征收以市場價值為基礎的財產稅，作為地方政府財政的一個可選來源。
建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；并把現行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。為保證地方政府可獲得有保障的稅源，建議土地財產稅全部留給地方享用。
第五，明確政府土地儲備功能，限定收儲范圍，規范土地抵押貸款，防范政府財政風險和銀行金融風險。建議將政府儲備土地限定為存量土地，嚴禁將征用農民集體土地納入收儲范圍。銀行放款的依據應主要是作為抵押品的土地的評估價值，而不是政府背后的信用；同時要減少政府對城市基礎設施的投資，建立多元化的城市公共投資和融資機制。
第六，謹慎對待“以社保換土地”的辦法，防止農民失權，也避免政府被拖入巨額的財政泥沼。
“以社保換土地”有兩個前提：一個是政府提供的社保能夠讓農民覺得交出土地權利是值得的；二是政府財政有足夠的能力來做這種置換。
事實上，這兩個前提在現實中都難以達到。
城市政府對城市職工的養老保險和社會保障都面臨嚴重的資金缺口，他們根本上無力介入失地農民的養老保險和社會保障，何況城市基礎設施建設還處于等米下鍋的饑渴狀態。政府給失地農民提供的養老和社會保障水平與失地農民的預期相去甚遠，因為他們獲得的僅僅是一個月200來元不夠糊口的保障，而失去的是賴以生存的土地以及不斷升值的土地權益。
因此，要冷靜對待“以社保換土地”的辦法，尤其防止一些地區以此名義剝奪農民土地，給將來的政府留下巨額社保債務的后遺癥。
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2006/2/27 9:30:00