【摘要】20世紀90年代初，土地制度的變革，使得集體土地的流轉經歷了一個一波三折的過程，小產權房也隨之興起。作為我國土地制度變革的產物，小產權房涉及到我國經濟建設、土地和住房等諸多問題，同時也關系到農村居民、城鎮居民和房地產商等多方主體的利益。今年國土部表示將試點清除小產權房，這一決定無疑再次將小產權房推向了輿論尖口。筆者以天津小產權房的現狀為背景，對其形成原因進行分析。而對于小產權房的處理，雖說理論界學者和各地方政府相繼提出了不同的解決方案，筆者卻認為小產權房的治理方式在“疏”而不在“堵”，并通過介紹天津“宅基地換房”政策，試圖探尋小產權房的新出路。
【關鍵詞】小產權房；城鄉二元土地所有制；合法化；宅基地換房
自從1998年，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修訂中加入了對集體土地使用權流轉的限制，隨即為小產權房問題的產生埋下了導線。此后，隨著我國經濟的快速發展，城市化進程也不斷推進，日益攀升的房價已無法滿足不斷增長的住房剛性需求，價格相對低廉的小產權房應運而生。今年國土部表示將試點清除小產權房，這一決定再次將小產權房問題推向了輿論的風口，使之進入了公眾的視線[1]。由于目前小產權房并未獲得國家認可，致使購房者在購買此類房屋時面臨了很大的風險。首先，此類房屋不僅無法進入市場正常流轉，還存在被政府征收或者強拆的可能。同時，由于小產權房政策的不確定，以致大眾無法準確預知其不利后果。但是小產權房低廉的售價，加之某些銷售商諸如“不久后可以變成大產權房”等不甚負責的承諾，這一切都讓很多購房者甘愿為此冒險?？墒菍τ诙鄶蒂Y產不夠充裕、無力承擔房價的小產權房購買者來說，即使負擔小產權房的房價，也猶如一場豪賭。其次，由于沒有法律的認可，小產權房沒有政府頒發的房產證，殘缺的產權使得購買者不享有過戶的權利。如果購買后遇到政府征收征用等占地情況，補償款將直接給予當地政府，購買者卻無法獲得相應的補償。不僅如此，購房人及其家人也無法因購買小產權房而遷入當地戶口，更無法獲得當地的公共福利資源。即使面對諸多壓力，小產權房卻依然備受廣大購房者的青睞，小產權房的建設規模也有增無減。
以天津為例，天津小產權房目前集中于西青區、東麗區、津南區、北辰區環城四區，多為大隊建設，且房屋沒有房本產證，購買者只能一次性購買。而且，房屋的產權年限多為70年，物業單位由鎮政府招標，后期房屋維修等事宜也均有鎮政府負責，其售價一般為所在區域商品房房價的一半左右{1}。天津的購買者大多為養老的老年人和準備結婚的年輕人，數據表明，多數購買者了解購買小產權房的風險，也知道小產權房并非理想的購房對象，但是因為價格因素，又無奈的選擇了小產權房。
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│項目名稱│土地歸屬│小產權房均 │周邊商品房均 │
│ │ │價（元／平米）│價（元／平米）│
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│于澤園 │于臺村村│6300 │10600 │
│ │ 大隊 │ │ │
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│西堤頭大│西堤頭村│2000 │無 │
│隊小產 │村大隊 │ │ │
│權項目 │ │ │ │
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│小城雅筑│趙莊子村│2800 │6500 │
│ │村大隊 │ │ │
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│天賜園 │北辰區規│3200 │7000 │
│ │ 劃局 │ │ │
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圖表3某些地區小產權房均價及周邊商品房均價對比
一、小產權房問題產生的主要原因
什么是小產權房，我國現行法律和政府文件中并沒有與之對應的準確概念，小產權房只是媒體近幾年來對于相對于國家發產權證的房產的一種概括稱謂。眾學者對小產權房的定義各不相同[2]，綜合學者觀點和公眾的普遍認識，筆者認為，小產權房是指在集體經濟組織擁有的土地上建設的，以較低價格向非本集體經濟組織成員出售的商品性住宅。這類房屋一般由鄉鎮府、村委會自行開發建設，或者與開發商合作開發建設。相較于由國家房管部門頒發房屋所有權證的房屋，其產權證由鄉鎮府或者村委會頒發，所以也常被成為鄉產權房。筆者認為，小產權房的興起主要是基于以下兩個原因：
1．小產權房產生的制度原因
我國特有的城鄉二元土地制度及相應的城鄉二元戶籍制度是小產權房產生的根本原因。我國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”這條規定確定了我國的城鄉二元土地制度，同時明確了農村土地由村農民集體所有，也給予其處分其所有權的可能。
最初，1988年《土地管理法》允許非集體經濟組織成員取得集體土地使用權，而1998年《土地管理法》的修訂又對集體土地使用權進行了限制?！锻恋毓芾矸ā返?3條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉（鎮）企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”第63條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”從以上法條可以看出，修訂后的《土地管理法》沒有對在舊宅基地上建房等情況進行明確規定。而企業很可能利用破產和兼并的方式規避法律，以使集體土地使用權發生流轉。依據法無禁止即為自由的法理，小產權房的產生也就無可厚非{2}。
況且，由于城鄉二元土地制度和城鄉二元戶籍制度的偏袒性，作為對農民集體利益訴求的響應，小產權房應運而生。城鄉二元制度在促進了城市及城市工業化飛速發展的同時，卻也限制了作為集體土地所有權的農民集體獲取土地利益分配的可能。根據憲法規定，農民集體組織的確是集體土地的所有權人，可是根據《土地管理法》第63條規定，他們卻不能自由的行使其權利。對于農民來說，在房價飛漲的今天，他們擁有與大量土地，卻無法利用土地使用權為自己創造相應市場價值，這無疑是不合理的。加之，在農民享有不完整的土地內容的同時，政府卻享有完全的征收權。這也導致了農民利益的相對減少。在征收過程過，土地補助政策的不合理，致使農民只能拿到很少的補償。因此，農民更愿意以長期出租、宅基地上建房等方式推動集體土地的流轉。
2.小產權房產生的社會原因
由于不斷攀高的房價給購房者帶來了巨大的壓力，于是購房者紛紛把目光轉向了雖有風險卻價格低廉的小產權房，這種狀況繼而推動了小產權房交易的持續升溫。在國際上，各國通常采用房價收入比來衡量一個國家住房價格是否理性。在一些發達國家，房價收入比超過6就被視為泡沫區?？墒歉鶕?012年上海易居房地產研究院的統計數據，我國35個城市中有23個城市的房價收入比超出6[3]，比例接近七成。天津的房價收入比更是高達10.4，高居第七位。面對居高不下的房價，國家連續出臺“限購令”、“限價令”等以期用政策對房價進行調控，卻并未取得明顯效果。在天津，以普通大眾的收入水平，公眾想要買到自己心儀的房產，大概需要20到30年時間。因此，位于城市近郊而房價便宜小產權房便在交通日益發達的現在成為了購房者的首選。如今，城市化進程的加快讓不少村鎮不斷向城市中心靠近，形成了城中村的格局，這更為小產權房的形成提供了地理上的優勢。
另一方面，由于2007年十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對新農村的建設提出了很多詳細措施，要求農民的房子連成排，建成公寓式的住宅，使得不少資金或者建設能力關系不足的鄉政府不得不向外尋求幫助，與開發商進行合作開發新農村建設的集體土地，這也為小產權房的形成提供了平臺。
二、小產權房問題的解決
?。ㄒ唬┬‘a權房問題的解決方法探討
小產權房問題的核心在于，小產權房的交易中，法律不允許集體土地使用權隨著房屋所有權的轉移而轉移。即房屋的交易合法，土地的交易卻是違法的，以致形成了產權不完整的小產權房。對于這個問題，學界有兩種不同的呼聲。有學者呼吁法律應該賦予小產權房完整的產權：北京理工大學經濟學教授胡星斗強調，小產權房的合法化關系到中國現代化的發展戰略，號召解放思想、打破城鄉分割的二元結構從小產權房開始{3}；全國政協委員、民進中央常委蔡繼明在十一屆全國人大一次會議、全國政協十一屆一次會議中提交議案，建議對于合理合規合法建設的小產權房，在補辦相關手續補交相關費用之后應當給予相應的正式產權，或者政府通過收購等方式將這些小產權房轉變為經濟適用房或回遷房。應使農民真正獲得完整的土地產權，并建立統一的城鄉建設用地市場。最終使國有建設用地和集體建設用地達到“同地、同權、同價”{4}。也有部分學者對小產權房的合法性持否定態度：中國土地勘測規劃院的學者李珍貴認為，“小產權房的負面影響大過正面效應，其一，小產權房沖擊了現行土地政策、干擾了宏觀調控政策的實施。其二，小產權房嚴重違背法律法規、干擾國家法律法規的正常運作。其三，小產權房因其產權不清、租售不明、無法律保障等擾亂房地產秩序，同時將引致房地產投資規模進一步膨脹，房價上漲之勢將波及到農村”；建設部政策研究中心的學者文林峰、楊玉珍撰文指出，小產權房使鄉鎮政府和開發商獲得暴利，侵害廣大農民利益，導致農民喪失土地、喪失未來長久謀生和生存的根基{5}。
筆者認為，小產權房是我國社會經濟轉型過程中必然出現的問題，其存在也有十多年。小產權房問題涉及諸多的相關利益主體，其中包括農民集體，城鎮低收入群體等較為弱勢的群體。因此，我們在對待這個法律和社會問題時，要慎之又慎，不應“一棒子打死”。因為，一味的打壓，可能讓小產權房在底下交易更加瘋狂。對于小產權房問題，“堵”不如“疏”，政府應采取漸進的方式對其進行合理的引導。根據2008年實施的《土地登記辦法》，小產權房按照所占用的土地性質不同，分為三類：在農用地上建設的小產權房、在集體建設用地上建設的小產權房和在宅基地上建設的小產權房。根據馬克思唯物主義原理，我們應該具體情況具體分析，對于第一類小產權房，應該嚴格禁止，堅決拆除，并追究相關人員的法律責任。因為保護有限的耕地資源是我國的根本土地政策，絕不能動搖，如果允許在農用地上建設的小產權房進行交易、承認其合法性，將會威脅到我國的糧食生產安全，動搖國之根本。而對于后兩類小產權房，國家則可以網開一面，在予以一定政策支持的同時加強管理監督，變不利為有利，使小產權房沿著正確的軌道發展。如果一味的堅持拆除還耕，很有可能會浪費大量的人力和財政資源，更甚至無法還原土地的原貌和原有使用價值，得不償失。而且現在多數小產權房都是成片開發，涉及面積廣，涉及人數也多，不宜強行處理。因為，小產權房的拆除，會導致其購買者喪失多年積蓄，成為無法承受之重，這樣嚴苛的懲罰性行為并不利于我國的和諧社會的建設。目前，通常的解決辦法有：對于質量檢驗合格的小產權房，承認其在補交土地出讓金和相關稅費后的合法性，并頒發房產證和土地使用權證；或是將這兩類小產權房作為政策性作為公租房的來源，這種做法不僅保障了城鎮低收入者的利益，也讓農民獲得了穩定的租金收入。而天津更是以“宅基地換房”方式實現了資源的優化配置，為走出小產權房的困境提供了很好的參考模式，筆者在下文將重點介紹天津“宅基地換房”模式。
?。ǘ┬‘a權房問題的新出路—“宅基地換房”
為破解農村小城鎮建設中土地和資金的雙重難題，天津市于2005年推出了以“宅基地換房”的辦法建設新型小城鎮，并首次在“十二鎮五村”開展試點。2009年8月頒布實施《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第3條對宅基地換房做了定義，“宅基地換房建設示范小城鎮，是指村民以其宅基地按照規定的標準置換小城鎮中的住宅，遷入小城鎮居住，建設適應農村經濟和社會發展、適于產業聚集和生態宜居的小城鎮。”《辦法》中第58條“鄉鎮人民政府建立農民就業保障機制以市場為導向，建立新型農民培訓、就業服務機制。采取下列措施促進村民就業、鼓勵村民自主創業”和第59條“建立健全社會保障制度。根據經濟發展水平、社會承受能力和從業狀況，按照農民個人繳費為主、集體補助為輔、政策扶持的原則，示范小城鎮居民享受下列社會保障待遇”中規定了農民就業保障機制和農民社會保障機制的相關具體措施。政策的細化更利于“宅基地換房”的實施與推行。
而《天津市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《十二五規劃》）中回顧“十一五”時期天津經濟社會發展成就也指出，“宅基地換房”成功探索了以建設示范小城鎮的路子，農村城鎮化進程明顯提速，區縣經濟實力進一步壯大，以示范小城鎮建設為龍頭，示范工業園區、農業產業園區、農村居住社區聯動發展。先后批準38個示范小城鎮建設試點，20萬農民遷入小城鎮居住，城鄉一體化新格局逐步形成。”并進一步提出，“加快示范小城鎮建設。完成四批以宅基地換房建設示范小城鎮試點任務，適時啟動新一批試點。推進‘三區’聯動發展，把示范小城鎮建成高水平、有特色，適于產業聚集，生態宜居的現代化新城鎮。到2015年，100萬農民從分散村莊遷入示范小城鎮。”文件的內容直接的肯定了“宅基地換房”這一政策的成功性，并擴大它的實施范圍。
“宅基地置換”的核心是對農村宅基地進行集中整理，將農民宅基地轉化為國有土地后再出讓，使土地零散使用變為集約使用{6}。在此過程中，首先，政府、農民和開發商實現了三方共贏。“宅基地換房”政策是以保護農民利益為核心，兼顧平衡了政府和開發商的利益，并同時間接的滿足了城鎮居民的住房剛性需求。從政府的角度看，政府在“宅基地換房”中僅僅做好監督工作，而無需花費大量資金就實現了新農村的建設，節省了大量的財政資源，也更利于整體的規劃。而從農民的角度看，農民真正的得益于“宅基地換房”政策，農民在此過程中，不用繳納土地補償金和各種繁雜稅費就獲得了更好的居住環境，同時提高了生活水平，可以更多的享受到城鎮的公共服務。而從開發商的角度看，他的利益沒有受損，且在政府的監督下，能更好的完成建設工作。這種建立在尊重農民意愿原則下的“宅基地換房”不同于強制性的征收，當然的受到了農民集體的擁護，更利于實際解決由我國城鄉二元土地制度帶來的諸多問題，打破桎梏。其次，“宅基地換房”也是國家對集體土地流轉的一次全新探索{7}。因為現行法律禁止集體土地的對外流轉，在農村的農業人口不斷減少，土地資源卻愈加豐富的同時，城市中激增的城市人口對土地的需求卻愈加急切。農民無法通過其所有的土地享受土地利益，而城鎮居民也無法為自己尋到安身之處，土地供需矛盾越來越大。在此情況下，“宅基地換房”無疑給農民和城鎮居民帶來了轉機，它不僅用土地為農民帶來了收益，也緩解不少由此帶來的諸多問題，包括本文中所說的小產權房即是土地供需不平衡帶來的產物。由政府領導下的“宅基地換房”以一種合理合法的方式實現了集體土地的流轉，讓其平穩的過渡，是一種很成功的實踐。
三、天津“宅基地換房”對解決小產權房問題的啟示
基于上文對“宅基地換房”介紹及《十二五規劃》對其的肯定，足已讓我們認識到“宅基地換房”辦法的成功和它的價值，天津“宅基地換房”措施甚至被學者成為天津模式加以研究和推廣。雖然天津“宅基地換房”辦法并沒有直接指向小產權房，但是卻為我們解決小產權房問題帶來了新的思路。
首先，處理小產權房問題應該循序漸進，不能急于求成。小產權房形成的根本原因是我國的城鄉二元土地所有制度及相應的城鄉二元戶籍制度，現階段，我們不能即刻重構新的土地制度及戶籍制度，如果猛然打破現有制度可能導致社會矛盾的加劇。我們只有逐步的放開對農民土地和戶籍的限制，才能以較低的社會成本和法律成本緩解其帶來的各種問題，這是一個漫長的過程。正如列寧在《從破壞歷來的舊制度到創造新制度》表示，漸進性的發展既為防止舊事物的復辟創造了條件，也為新事物的發展奠定了基礎，事物在質變過程中和新質發展中都需要有一段時間保持事物的相對穩定性，要做大量的艱苦細致的工作以鞏固新質消除舊事物的殘余，并為新質的發展開辟廣闊的道路{8}。我們可以預見，終有一天，我們可以合理的解決此類問題。
其次，應采取大眾都能接受的方式處理小產權房問題，努力實現各方利益主體的共贏。眾人皆知，“禹承父業治水，因勢利導、疏堵結合、首重于疏，歷13年終于治水成功”。在對待從小產權房的問題上也一樣，“堵”不如“疏”，武斷“一刀切”的強令拆除小產權房并不能解決問題。比如天津“宅基地換房”辦法就用一個溫和的方式推動了城鄉二元結構的改變，不同于強制性的征收，“宅基地換房”以農民自愿原則促進了城鄉的統籌發展。另一方面，“宅基地換房”使村民宅基地轉化為國有土地后再出讓，隨著城市用地的增加，城市地產價格將趨于合理，進而抑制了房價的快速上漲，城市平穩的房價也將消除城鎮居民購買小產權房的最大因素。因此，“宅基地換房”不失為解決小產權房問題的一個新出路。
最后，應從根本上解決問題。理論界不少學者動輒就主張對于新凸顯的問題專門立法，筆者認為這并不可取。我們應將眼光更多的放在問題出現的根本原因，動輒專門立法將造成高昂的立法成本，法律的滯后性也可能導致無法解決小產權房帶來的一系列問題。在解決小產權房問題的過程中，我們應該大膽創新，并結合地域特點，力圖探索出適合各地區發展的新出路。
【作者簡介】
王宏軍，單位為天津商業大學法學院。李源靜，單位為天津商業大學法學院。
【注釋】
[1]2007年北京通州市發生的“宋莊畫家村案”首次將小產權房問題推向了輿論的風口，使之進入了公眾的視線。2002年畫家李蘭玉用其全部積蓄購買了農民馬海濤的一套房屋，并簽訂了買賣房屋協議書，但是一直未去土地登記機關辦理變更登記。2007年，農民馬海濤聽聞2008年其房屋拆遷就會獲得巨額拆遷補償款，遂違約討房。終審認定宋莊畫家村房屋買賣合同無效，畫家李玉蘭要在90天內搬出房屋，同時判決“對于買受人依賴利益損失的賠償，應當全面考慮出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益以及買受人因房屋現值和原買賣價格的差異造成損失兩方面因素予以確定。”
[2]有的學者認為小產權是農村宅基地房屋或在集體土地上建設的房屋非法對外銷售所形成的一種權利狀態；也有學者將小產權房概括為“在集體的土地上開發的商品房”；住房與城鄉建設部則將“在眾多城市郊區，一些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓，除用來安置本集體經濟組織成員外，還以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售”的這些房屋認定為小產權房。
[3]數據來源于，IUD中國領導決策數據分析處理中心對于“中國房地產走勢系列報告之一從房價收入比看居民購房承受力”所作的統計。
【參考文獻】
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{2}龐標，李俊華，劉瀟瑜．特殊房屋買賣：疑難對策（小產權房、經濟適用房、公有住房、央產房）[M]．中國法制出版社，2010.20-21.
{3}胡星斗．小產權房能否打破城鄉隔離，[DB/OL]．網易網．http://news.163.com/07/0715/05/3JDTML3P000121 EP.html,2012-06-09.
{4}蔡繼明．部分委員建議對部分小產權房應給予正式產權，[DB/OL]．新浪網．http://news.sina.com.cn/c/2008-03-06/020513525436s.shtml,2012-06-10.
{5}李珍貴．小產權房違法之痛[J]．中國土地，2008,（1）:36.
{6}任中秀．農村宅基地使用權制度研究．[M]．山東大學出版社，2012.34.
{7}信欣，牛宏艷．試析宅基地置換的變與不變[J]．天津經濟，2009，（6）：2.
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2013/12/2 16:28:00