王玨林 翟寶輝 周江 周達/《中國地產》/2009年第01期
為保持房地產市場穩定健康發展，國家近幾年出臺了許多房地產市場的宏觀調控政策，包括規劃、土地、金融、稅收等等，每一個政策都關系到國家經濟發展和社會和諧的大局。
理順城市房屋行政管理體制是保持房地產市場穩定健康發展的關鍵。建立統一、高效的房屋行政管理體制有利于各項規劃和計劃的制訂和實施、規范房地產市場秩序、提高行政效率、降低行政成本、建立廉潔高效的政府運轉體制，也有利于國家和地方政府房屋行政管理部門的對口銜接。
一、我國部分城市房屋行政管理體制的模式及利弊分析
我們主要對北京、上海、天津和重慶四個直轄市的房屋行政管理體制進行了研究，大致分成兩類，北京、上海屬于“房屋＋建設”（保障）模式；天津、重慶屬于“房屋＋國土”模式，下面將各種管理體制模式的利弊作一下分析。
?。ㄒ唬└鞣N模式利弊分析
?。保?ldquo;房屋＋建設”（含保障）模式
?。ǎ保┍本?ldquo;房屋＋建設（含保障）”緊密管理模式
?。玻埃埃茨隀C構改革之前，北京市采用的是“房屋＋國土”模式，即由原國土資源和房屋管理局負責有關土地和房屋管理的行政職責。
?。玻埃埃茨?，根據《北京市人民政府辦公廳關于組建北京市國土資源管理局等有關事宜的通知》（京政辦發［２００４］３７號），設置北京市國土資源局，主要負責北京土地與礦產資源管理，同時將原北京市國土資源和房屋管理局承擔的房屋行政管理和住房制度改革職責劃入市建委，加掛北京市人民政府住房制度改革辦公室（簡稱市政府房改辦）的牌子。調整后，市建委（市政府房改辦）是負責北京市建設、房屋行政管理以及住房制度改革的市政府組成部門。
這次分設的主要原因和依據是：２００４年底，國務院下發《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》，要求各地將土地資源單獨管理，并由中央部門統一垂直管理。在中央進一步加強土地管理的行政思路下，將土地與房屋管理的職能部門分開，成為行政管理體制調整的主流方向。２００７年，為充實和加強住房保障管理職責，北京市住房保障辦公室正式成立，隸屬北京市建委，其職責是研究擬訂全市住房保障中長期發展規劃、年度工作計劃和相關政策措施，協調、管理和指導全市經濟適用住房、廉租住房等保障性住房的建設、分配以及住房保障對象的資格審查工作。
從實踐運行看，北京市的這種管理模式較好理順了建設管理、房屋管理和住房保障職能之間關系。
?。ǎ玻┥虾?ldquo;建設＋房屋”歸口管理模式
這次機構改革之前，上海市采用“房屋＋土地”管理模式。這次機構改革中，有關整合方案是：一是組建新的住房保障和房屋管理局，將原上海市房屋土地資源管理局（簡稱原房地局）的住房建設管理和房地產市場調控、物業行業管理等職責，上海市建設和交通委的動遷管理職責，整合劃入上海市住房保障和房屋管理局，不再保留上海市房屋土地資源管理局。二是組建上海市城鄉建設和交通委員會，將原上海市建設和交通委員會的職責、上海市農業委員會的參與指導郊區城鎮規劃建設的職責、上海市市政工程管理局的重大工程規劃建設和資金安排等職責，整合劃入上海市城鄉建設和交通委員會，不再保留上海市建設和交通委員會、上海市市政工程管理局。三是明確了上海市住房保障和房屋管理局劃歸上海市城鄉建設和交通管理委員會管理。
上海市的這種機構整合方案，有如下特點：
一是房屋管理和土地管理職能分開。原房地局是主管全市房屋、土地、地質礦產、住宅發展和建設、房地產市場、住房制度改革和住房保障實施的部門，其職能涵蓋了從土地征用、劃撥、交易轉讓、儲備管理、房屋開發管理等整個流程上的所有環節。這種房地合一的模式盡管行政效率高，便于統一管理，但權利過于集中、缺乏制約和監督的弊端也逐步顯現。２００７年初，原房地局土地利用處處長朱文錦和副局長殷國元相繼出事，即被認為和房地合一缺乏監管的模式有關。正因如此，近幾年來，中央在加強土地管理的行政思路下，將土地與房屋管理的職能分開成為行政機構調整的方向。
二是住房保障職能與房屋管理職能放在一起。我國城市房屋范圍廣泛，包括工業、商業用房和住宅等，住宅包含保障性住房和商品房。所以將全部房屋納入一個體系管理，有利于整體規劃、各類房屋資源的合理配置，有利于市場的規范和保障性住房的分配。此外，保障性住房與商品房在建設程序、工程管理、節能環保等方面的要求是一致的，由一個部門集中管理是科學的。
?。玻?ldquo;房屋＋國土”模式
采用“房屋＋國土”模式的直轄市是天津和重慶。
天津市經過２００１、２００５年的兩次機構調整，目前，國土資源和房屋管理局是天津市房地產市場管理的主要機構。此外，天津市建設委員會還有一部分房地產管理職能，如綜合協調房地產行業管理的有關工作，負責房地產開發企業資質的審批，組織擬定房地產業相關的法規和實施細則等。
重慶市在２０００年機構改革中，將原建委的部分職能劃到規劃、土地、環保、經貿等部門。目前，重慶市建委主要管理住房建設（含安居工程、經濟適用房），而土地管理、住房制度改革、廉租住房等方面的職能被劃到國土資源和房屋管理局，形成了一個城市、一個行業、一個市場分別由兩個政府部門管理的現狀，給住房政策的銜接、住房規劃與行業發展目標的制定及國家宏觀調控政策的落實都帶來了困難。
北京市和上海市都從“房地合一”到“房地分離”的改革歷程說明房地合一的管理模式有較大缺陷：首先，權利過于集中、缺乏制約和監督，與中央將土地與房屋管理的職能分開、實行土地垂直管理的行政機構調整方向不一致；其次，土地僅僅是房屋產生、保有、使用的一個環節，更多的是城市建委承擔的在土地進入市場后的有關房屋建設和管理工作，將房屋建設管理工作割裂開來由兩個部門共同承擔，職能交叉，反而容易出現責任不明。
一是加大了房地產市場監督管理難度。由于房地產開發建設管理由建委負責，而房地產銷售交易、權屬和物業管理由國土資源和房屋管理局負責，這種對同一管理對象（房屋）分不同環節加以監管的劃分職能方式，不利于貫徹國家有關房地產市場調控政策，也不利于整頓規范房地產市場秩序。
二是不利于貫徹落實住房保障工作。重慶市經濟適用住房和廉租住房等保障住房的建設和管理分別由市建委和市國土資源和房屋管理局負責。實踐中出現了在貫徹執行國務院及住房和城鄉建設部的政策規定方面，不同部門以各自為標準，強調自身職能，分頭執行，不能形成合力，更談不上建立完善的分層次住房保障體系。
三是難以編制和實施住房發展規劃和保障性住房規劃。根據目前職能分工，重慶市建委負責編制城鎮住房（含商品房、經濟適用房）建設和城市建設綜合開發的中長期計劃和年度計劃，市國土資源和房屋管理局負責住房制度改革以及全市廉租住房的管理。由于商品房、經濟適用住房和廉租住房發展規劃由兩個部門分別編制，很難按照統籌兼顧的原則，協調各類住房之間合理的比例關系。即使有關規劃編制出來，由于部門分頭執行，缺乏協調，也很難取得較好的實施效果。
四是不利于房屋產權、產籍和檔案管理。目前房屋工程建設管理和產權登記工作分別由重慶市建委和市國土資源和房屋管理局實施。由于建筑工程管理和產權登記信息不對稱，往往導致因手續不完善而無法及時辦理產權證書，社會反映較大。
?。ǘ┚C合評價
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按照中央要求，從北京市、上海市以及我國其他城市土地和房屋管理職能調整的實踐看，土地與房屋管理的職能分開對履行國家職能，管理兩大市場非常有利，可以各盡其責，保護、開發和管理好我國的土地資源，可以建立和發展好我國的房地產市場，為經濟發展和社會發展作出更大的貢獻。
?。玻课莨芾砺毮軕y一，不宜分散在不同部門
對同一管理對象（房屋）而言，在計劃和規劃、開發建設管理、銷售交易、權屬和物業管理等不同環節，應由一個行政職能部門加以監管，避免部門之間相互交叉，以提高監管效率。同時，建立統一的房屋管理體制也是推進住房制度改革、加強住房保障的客觀要求。
?。常》勘Ｕ下毮軕獜娀?，并且集中由一個部門承擔
按照《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求，城市人民政府要把解決城市低收入家庭住房困難擺上重要議事日程，加強領導，落實相應的管理工作機構和具體實施機構，切實抓好各項工作。
根據當前關注民生、著力推動住房保障的客觀要求，應將建設和完善住房保障體系作為工作重點和核心。為此，可以借鑒北京市經驗，將有關住房保障職能集中于一個機構。同時，從構建完善的分層次的住房保障體系出發，也不宜將兩限房、經濟適用住房、廉租房等不同類型政策性或保障性住房分由不同部門落實。
?。矗》勘Ｕ下毮芤伺c房屋管理職能放在一起
如前所述，住房保障的實施，最終要落實到限價房、經濟適用住房、廉租房等政策性住房或保障性住房的建設和管理上，而且保障房屋和商品房屋在建設和管理方面屬于一個體系，是互補關系，在對其進行行政管理時不必分開。目前，北京市、上海市都采用了房屋管理和住房保障放在一起的機構設置。
?。担》勘Ｕ虾头课莨芾硪擞山ㄔO主管部門歸口管理
首先，城鄉規劃、建設、房屋管理、住房保障的工作內涵和本質是非常緊密的有機整體。由于我國尚處于城鎮化快速發展階段，城市政府首先承擔繁重的建設任務，因此，在比較規劃、建設、房屋管理、住房保障這些職能時，要以建設為核心，有關機構設置、理論探討要圍繞我國城市仍處于建設和發展階段這個客觀現實進行。
其次，從住房和城鄉建設的關系分析，住房建設和住房保障都是城鄉建設的有機組成部分。住房是社會發展的商品，盡管其依附在土地資源之上，但這種依附是房屋初始階段，在房屋的整個建設和管理過程與城鄉建設更為密切。住房保障既是社會保障系統的組成部分，同時又是一種特殊的保障產品。從住房和城鄉建設部機構設置看，不僅包括了住房保障職能，更是強化了其重要地位，加大住房保障力度。因此，將住房保障與住房建設相結合，符合當前國家機構設置的客觀實際。
最后，實行建設主管部門歸口管理有其實踐基礎。從國家層面上看，以上職能都是由住房和城鄉建設部歸口管理。從省級管理部門設置看，由各建設廳歸口管理。從對現有直轄市的分析看，由于原有“房屋＋國土”模式存在種種問題，北京市和上海市在后續機構改革中也都相繼放棄，改為“建設＋房屋（含保障）”模式。
二、關于理順我國城市房屋行政管理體制的建議
?。ㄒ唬┙⒂袡C統一的房屋行政管理體制
前已述及，房屋管理是一個整體，不要人為分開，工程建設的正常管理程序被分割，土管部門的監管力量就會被分散，不僅影響了房地產市場的有序管理，還可能弱化土地市場監管。行政管理體制應當科學設置，緊密者組合，相近者配合，這是機構改革的基本思路。房屋與建設的每一個階段和環節都非常緊密，所以，在機構改革過程中，要充分考慮房屋與建設之間的緊密關系。北京和上海已經將房屋管理職能從原來的土地和房屋管理合一的體制下剝離出來，使房屋的建設和管理成為一個有機統一的整體。
?。ǘ┙⒁越ㄔO行政主管部門統一歸口管理的房屋管理體制
房屋是各種材料通過一定技術和施工工藝連接搭接而形成的物質集合，具有體積大、價值高和不可移動的特征，其建造需要較長時間，一旦建成將被長時間使用甚至成為永久性留存。與規劃管理更多關注空間的宏觀管理和景觀效果不同，在房屋的全壽命周期中，建設行政主管部門不僅需要對結構的穩定性進行評估，保證房屋的安全性和功能的正常發揮，還要對其自然和環境變化的適應性長期關注，加強保護或日常檢修維修，及時改造更新，監督物業管理，滿足社區和諧的總體要求。因此，其客觀上需要熟悉其建造過程的機構長期管理和維護，保證其結構的穩定、功能的正常和藝術品質的延續。這就天然地選擇了建設行政主管部門統一歸口房屋管理的體制。
當然，各地統一歸口管理的形式可以探索，譬如，北京、上海選擇的是設立住房管理局和住房保障辦，統一由建委歸口管理的形式。再如，重慶雖然是直轄市，但其大城市、大農村、大庫區、大山區特征并存，二元結構矛盾突出，下轄４０多個區縣，面積２萬多平方公里，實際與一個省的狀況沒有太大區別。因此，房屋行政管理體制可參照“省建設廳”的模式來設置。
三、關于探索城鄉建設大部門體制改革的兩點建議
大部門體制改革是黨的十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出的方向，目的是進一步理順行政管理體制，解決政府職能轉變不到位，行政管理機構設置不合理，部門職責交叉、權責脫節和效率不高等方面的問題。城鄉建設涉及的范圍廣、機構多、關系復雜，與公共利益和民生問題密切相關，理順建設行政管理體制迫在眉睫。
?。ㄒ唬┙ㄔO系統黨工委歸口管理相關行業和部門黨的工作
隨著國務院“大部制”機構改革的深化，地方政府機構改革已經開始，有的將重復、交叉職能比較多、業務相近的機構進行調整和合并，如上海、重慶等；有的在原有基礎上加強黨的建設，增強執政和協調能力，在系統內設立黨工委，如上海、天津等。尤其在當前經濟活動多樣化、社會穩定任務比較艱巨、政府機構改革還不能一步到位的特殊時期，在城市的一些系統內設立黨工委，有利于提高決策水平、執政能力、協調能力和減少腐敗。
上海市在這方面取得了很好的經驗。上海市委１９８３年就設立了建設和管理黨工委；２００４年建設和交通合并后，改為建設和交通黨工委。根據這次機構改革的部署，建設和交通黨工委調整為中共上海市城鄉建設和交通工作委員會，作為上海市委的派出機構，與城鄉建設和交通委員會合署辦公，代行合署辦公機構黨組職能，歸口管理水務局、住房保障和房屋管理局、交通運輸和港口管理局、綠化和市容管理局和３０多家中央駐滬企事業單位黨的工作。黨工委設專職書記和副書記，由市委任命，不兼行政職務，城鄉建設和交通委主任兼副書記，建設和交通委班子成員和有關部門主要領導任黨工委委員。
上海市的實踐證明，黨工委起到了總攬全局、協調各方的作用，保證了部門間政令暢通、配合默契、協調快速、廉政勤政。在這次迎接奧運會和備戰世博會等一系列重大事件中黨工委經受了檢驗，確保市委市政府各項決定在歸口部門貫徹落實，發揮了維護全局、綜合協調、協管干部和共謀發展的難以替代的作用。
?。ǘ┻m時啟動大建委體制建設
這次國務院機構改革一個重要方面就是構建起“大部制“的行政管理框架。地方政府行政管理體制改革應當以此目標為契機，穩步推進“大部制”改革。
這次研究中發現，一些城市政府機構普遍偏多，且職能重復、交叉嚴重，一件事情花費大量時間來協調部門工作，如遇到邊界職能，各部門都會采取回避和消極態度，這種情況在地方建設系統中也普遍存在。這雖然與建設系統的行業多、部門多、任務雜有關系，但也與體制設置不科學相關聯。要認真研究市場經濟管理的重點和特點，研究各行業、市場之間的內在聯系及其關系，研究政府轉變職能環節和轉變后的管理措施和手段，特別是在建設系統啟動大建委體制建設。
由于我國城市大小不一，經濟水平不同，管理業務量區別很大，改革應當分步、分類進行，直轄市、副省級城市應當率先改革；經濟發展比較快的大城市緊跟其后；其他城市先轉變職能、減少部門，逐步跟進。政府機構改革是一項非常復雜的工作，不僅涉及到部門間權利的劃分，更涉及到所有干部的安置問題。從以往國家和地方政府機構改革的經驗來看，部門整合的力度應當加大，太小、太慢，都會影響工作；對于原有人員要妥善安置，實在安置不了的可以實行過渡方式，慢慢進行消化。
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2009/3/5 13:45:00