物業管理行業調解的初步探索與設想

謝家瑾 / 中國物業管理協會

（本文為謝家瑾會長在最高法院“訴訟外糾紛解決機制與訴訟程序相互關系國際研討會”上的講話）

　　各位領導、各位代表：

　　大家下午好！很榮幸能代表中國物業管理協會受邀參加最高人民法院“訴訟外糾紛解決機制與訴訟程序相互關系國際研討會”。下面，我將從物業管理行業的發展概況與存在的主要糾紛、物業管理糾紛調解的初步探索、物業管理行業調解的設想和建議三方面，為大家介紹物業管理行業調解的相關情況。

　　一、物業管理行業的發展概況與存在的主要糾紛

　?。ㄒ唬┪覈飿I管理行業的發展與進步

　　隨著住房制度改革的深入和住房商品化的推進，近幾年，我國物業管理呈現前所未有的發展態勢，主要表現在：

　　1. 行業規模持續壯大。據不完全統計，目前我國物業管理企業近 4 萬家，從業人員近 400 萬，全國城鎮實施物業管理的房屋面積超過 100 億平方米。物業管理領域從住宅拓展到辦公、工業、醫院、學校等多種業態，北京近年完工投入使用的大型公共建筑，如水立方、鳥巢、首都機場第三航站樓和即將建成的上海世博會場館均選聘物業服務企業負責管理并提供服務。物業管理年產值在一些城市占到國民生產總值的 2 ％左右，已經成為社會經濟的重要組成部分。

　　2. 服務品質逐步提升。伴隨著業主對物業服務需求的增長，以及物業管理市場競爭的展開，我國物業管理服務品質近些年得以快速提升，從單一物業服務到多元資產管理，從程序控制到流程再造，物業管理行業正經歷從粗放型向集約型服務模式的轉變。

　　3. 競爭機制逐漸形成?！段飿I管理條例》實施以來，物業管理招投標項目的數量顯著增加，招標主體范圍更廣，公平、公開、公正的市場競爭機制正在逐步形成。

　　4. 法制環境得到優化?！段餀喾ā?、《物業管理條例》等法律法規及配套細則相繼出臺，對物業管理的開展形成了有力的法律保障和監管機制。

　　5. 行業作用日益顯現。物業管理對設施設備維修、養護的資產性管理，以及秩序維護、保潔、綠化、停車管理等綜合性服務，不僅有利于改善人居和工作環境，而且對維護社會穩定，提高城市管理水平做出了積極貢獻。此外，物業管理作為新的經濟增長點，在解決城鄉剩余勞動力就業、擴大住房消費、促進第三產業發展、拉動經濟增長等方面也起著不可忽視的作用。

　?。ǘ┊斍拔飿I管理糾紛的主要表現形式

　　物業管理行業與其他行業相比，具有其自身的特點：一個物業服務企業進入住宅小區或寫字樓的管理，面對的是千家萬戶和不同的客戶群體。不同人群的主觀喜好和經濟承受能力的差別決定了他們對物業管理服務的需求千差萬別。差別就容易產生矛盾，所謂“眾口難調”在物業管理行業體現的最為突出。此外，物業服務的公共性特征，使得有的業主即使不繳納物業管理費，卻還照樣可以享受物業服務，絲毫影響不到其正常生活，這也增加了解決問題的難度。

　　據住房和城鄉建設部房地產市場監管司對全國 22 個城市的調查和我們日常了解的情況看，物業管理糾紛主要集中在以下幾個方面：

　　1. 開發建設遺留問題造成的矛盾。包括開發商擅自更改規劃、不按標準建設配套設施、質量不合格、銷售面積縮水等等。這些問題待業主入住后逐步暴露出來并長期得不到解決，致使業主和使用人遷怒于物業管理。在被調查的 22 個城市中，由此引起的糾紛平均占糾紛總數的 50% 以上。北京市宣武法院近年審理的千余件物業管理糾紛案中，有七成市因開發企業遺留問題所發。

　　2. 因公用部位、公用設施設備產權不明晰產生的矛盾。一些住宅區由于會所、物業管理辦公用房、地下停車庫、小區道路等產權歸屬不明確，一方面造成業主對產權的強烈主張；同時，也帶來維修責任的承擔和物業管理費分攤，以及物業經營收益分配等多方面的矛盾?！段餀喾ā返某雠_和今年 5 月份《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》的實施，對此類糾紛的減少和有效處理起到了積極的作用。

　　3. 相鄰關系處理不當帶來的糾紛。有的業主任意棄置垃圾、侵占通道、排放大氣污染物、施放噪音、違反規定飼養動物、違章搭建，以及將居住用房擅自改為非居住用房，在裝修中損壞建筑物結構安全或造成滲漏而影響相鄰業主的正常居住等，由此帶來大量的鄰里糾紛。

　　4. 物業管理服務不規范引起的糾紛。有的物業服務企業不按合同約定提供質價相符的服務，多收費少服務以及收費不透明、甚至亂收費等問題不同程度的存在；少數物業服務企業擅自改變公共部位、共用設施設備的用途或利用其經營為自身謀取利益，引發業主的不滿。

　　5. 業主大會和業主委員會運作不規范，糾紛呈現多樣化趨勢。相當多的物業管理區域沒有成立業主大會，民主決策的作用得不到充分發揮；少數業主委員會成員熱衷于挑起物業管理企業和業主的矛盾，甚至引發業主間糾紛；個別人打著維護業主權益的旗號，利用手中職權謀取私利，向物業服務企業索要錢物、指定維修工程發包單位拿取回扣、要求安置親屬工作，要求免交物業管理費等等，損害了大多數業主的利益，使得業委會內部、業委會和物業管理公司、業委會和業主之間的矛盾不斷激化。僅以上海浦東為例，近兩年就出現多起將業委會告上法庭的案件。

　　6. 企業因市場競爭導致的糾紛。一是在項目交接中兩個企業互不相讓形成僵持，二是個別企業以低于成本價搶占市場份額，三是個別企業在項目招投標中采取舞弊等不正當競爭手段。尤其是有的物業管理項目重新選聘了新的物業管理企業，但是原管理企業不肯退出，甚至形成了長達半年的“兩軍對峙”緊張局面。這種情況在廣州、北京、成都等地都有發生，既干擾了業主的正常生活和工作秩序，也給物業管理行業造成了及其惡劣的社會影響。

　　7. 因相關經營性行業不承擔應付責任而觸發的矛盾。不少城市的供水、供電、供氣、供熱等單位違反《物業管理條例》規定，沒有做到在物業管理區域內向最終用戶收取相關費用。為了填補總表和分表的差額，物業管理企業將其攤入代收的水電氣費中，由此產生糾紛。

　　8. 部分業主借故拖欠物業管理費引發糾紛。一些經濟欠發達城市的業主在買房時對物業管理消費觀念和法制觀念還較薄弱。有的業主希望得到更多的服務，卻不想交納相應的服務費。中國社會調查事務所的一份市場調查資料顯示，在遇到物業管理糾紛時，有 20.2% 的消費者選擇拒交物業管理費。業主欠費不僅影響到物業管理的正常運作，也侵害了交費業主的利益。我們欣喜地看到，《最高人民法院關于審理物業服務糾紛具體應用法律若干問題的解釋》分別在第六條、第七條和第九條第二款對物業服務企業追索物業服務費的法定權利做出明確規定，這在平等保護物業服務合同雙方主體權益上邁出重要一步。

　　9. 因物業管理區域內的人身財產損害引發的糾紛。主要指小區內發生車輛丟失、財產被盜以及殺人傷人案件后，業主追究物業服務企業的管理責任。

　　10 、因政府主管部門不作為或不當作為引發的行政糾紛?！段飿I管理條例》賦予行政管理部門對業主大會和業主委員會的監督指導職責，在業主大會成立、業主委員會備案和換屆等過程中，業主委員會對政府部門怠于指導監督（備案）或者違法行政提起的行政訴訟。

　　二、物業管理糾紛調解的初步探索

　　物業管理糾紛數量不斷增加，而解決物業管理糾紛的渠道過于單一，使得基層人民法院不堪重負。物業管理糾紛的久拖不決往往容易激化社區矛盾，影響社會穩定。

　　自 2007 年最高人民法院“建立多元糾紛解決機制”司法改革項目伊始，中國物業管理協會積極參與并承擔“行業調解子課題”的研究。通過對全國各地物業管理糾紛解決方式的實地調查和交流研討，我們對目前國內處理物業管理糾紛過程中幾種主要訴訟外調解方式有了一些初步了解。

　　1. 天津市通過建立聯席會議制度，作為調處物業管理糾紛的長效機制。天津將物業管理納入社區管理，建立市、區、街、社區四級物業管理糾紛指導和調解組織體系，行業調解與人民調解、行政調解相結合，最大限度發揮調解作用。該市在 1800 多個街道辦事處或鄉鎮政府建立由街道辦事處或者鄉鎮人民政府、區縣物業管理行政主管部門、居民委員會、公安派出所、業主委員會、物業服務企業等單位參加的聯席會議制度，形成了有效調處物業管理糾紛網絡。天津市房產管理局、市物業管理協會與市人民法院在物業糾紛調處模式上，采取在當事人合意的前提下，盡量引導采用訴前調解，將矛盾糾紛化解在基層。

　　2. 深圳市通過強化街道辦事處對業主大會與業主委員會的屬地管理，行業協會對物業服務企業的自律監管，把矛盾解決在萌芽之中。 2005 年深圳市政府頒布了《深圳市業主大會和業主委員會指導規則》，把街道辦事處、社區工作站納入物業管理監管體系，對及時、有效地調處化解物業管理矛盾糾紛，控制群體性事件發生產生了積極作用。從施行效果看，物業管理糾紛和信訪逐年下降，大規模的群體性上訪事件沒有發生。 2007 年修訂的《深圳經濟特區物業管理條例》在全國首次實行物業管理行業“業必歸會”，即要求“物業服務企業應當自取得資質證書之日起三個月內加入市物業管理協會”， 賦予協會對違規企業和人員要求其改正，情節嚴重的給予警告、業內通報批評或者公開譴責等制裁的權利。協會依法強化了行業自律，并積極組織行業內糾紛的調解，取得了較好的效果。

　　3. 成都市成立物業管理糾紛人民調解委員會，負責重大、疑難物業管理糾紛的調處工作。由房產管理部門、物業管理協會，會同司法行政部門設立由專（兼）職人民調解員、法律工作者、物業管理專業人士等組成的物業管理糾紛人民調解委員會，負責重大、疑難物業管理糾紛的調處工作。調解委員會在工作制度上，一是實行逐級調解制度，每起矛盾糾紛原則上都應經下一級調委會調解三次，確實不能化解的，才能逐級上交；二是建立聯系會議制度，由區（市）縣房產管理部門牽頭，會同區（市）縣司法行政部門、街道辦事處（鄉鎮人民政府）負責召集相關建筑區劃的業主委員會、社區居民委員會、物業服務企業或者其他管理人組成的聯席會議，定期對本轄區內的物業管理糾紛情況及矛盾動態進行研究，有針對性地組織開展物業管理糾紛預防和調解工作。

　　此外，成都市物業管理協會正在籌備成立“成都市物業糾紛調解中心”，聘請專職調解人員負責行業調解工作。

　　4. 南寧市物業管理行業協會積極參與行業調解。

　　2004年，某房地產公司通過招標的方式選聘 A 物業公司作為其開發項目的前期物業服務企業， 2006年，該房地產公司欲重新聘請新的物業公司，私下將 B 物業公司請進項目區域，要求 A 退出項目未遂 , 形成了 A 物業公司與 B 物業公司在項目內對峙局面，影響了該小區物業管理的正常秩序。 A 物業公司請求物業協會進行協調。

　　南寧物業管理行業協會接到調解要求后 , 一方面要求物業服務企業確保小區秩序良好，業主生活穩定；另一方面就如何維護物業服務企業利益，為其提供諸多法律支持，并將有關開發商做法不當的情況向媒體與主管部門進行通報，同時還以維護社區穩定為由，向城區公安分局、政法委做了匯報，請求其參與協調，經過多方努力，迫于壓力，房地產公司向 A 物業公司賠償了違約金后，雙方依法解除合同， 2007 年，該項目通過合法程序再次招標， B 物業公司中標進駐小區。

　　據悉，南寧物協于 2008 年成立了會員服務中心，其職能是物業管理法規政策日常咨詢服務、物業管理糾紛調解等，充分利用協會的現有資源，主動加強與各職能部門的溝通與交流，積極為會員單位調解物業管理糾紛，以求達到維護企業、業主合法權益及社區和諧穩定的目的。

　　總結各地物業管理糾紛調解實踐經驗，可以看出：

　　在調解層次上，一般采取四級聯動機制，組建市、區（縣）、街道、社區四個層級物業糾紛調解委員會，糾紛調解逐級由下而上；

　　四級物業糾紛指導和調解體系

　　在調解制度上，各地一般采取由當地房管局、司法局聯合下發物業管理糾紛調解指導意見，保障調解的有序進行；

　　在調解程序上，本著糾紛當事人自愿的原則，優先引導采用調解手段解決爭端，達成調解協議書，將矛盾化解到基層；

　　在調解模式上，一般采取有關部門和單位參加的聯席會議制度，以及行政調解、社區調解、行業調解等多種模式；

　　聯席會議制度

　　在調解隊伍組建上，各地普遍重視調解員培訓、調解場地及經費安排等工作。

　　尤其是近兩年部分城市物業管理協會對調解物業糾紛進行了積極探索，積累初步經驗，為物業管理行業調解的推行奠定了堅實的基礎。

　　三、物業管理行業調解的可行性分析

　　物業管理行業調解，是伴隨著市場經濟的發展和行業協會作用的提升，而發展起來的一種以物業管理行業協會為調解主體，憑借行業專家的專業優勢和行業協會的公信力，參與物業管理糾紛處理的非訴訟糾紛解決方式。

　?。ㄒ唬┪飿I管理行業調解的優勢及外部環境的成熟

　　1. 物業管理行業調解的優勢。由物業管理行業協會來調解行業內部或行業成員與外部主體之間的糾紛，具有專、快、好的特點。專，是指行業調解由專業、專家的優勢；快，是指比其他訴訟糾紛解決機制可以達到更快的效果；省，是指在時間上和精力上的節省。具體來說，行業調解具有以下優勢：

　　一是調解方式比較靈活。協會借助與仲裁、人民調解委員會、法院等部門的合作，可以采取多樣的方式來加強調解的公信力與成功率。

　　二是具有一定的專業優勢。協會了解本行業的情況，能夠促進糾紛雙方有效地進行溝通，為糾紛雙方提供切合實際的建議或糾紛解決方案。

　　三是調解程序簡便。行業協會調解只要能有效地促進雙方溝通對話、合理解決糾紛就達到目的，調解過程隨著糾紛解決隨時終止。

　　四是調解成本較低。糾紛各方利用行業協會進行調解，社會成本和經濟成本都較訴訟相對減少，尤其是能使企業避免因陷于訴訟而付出更多的機會成本。

　　2. 物業管理行業調解的外部環境基本成熟。經過二十年的努力，一個內容全面、結構合理、科學規范、特色鮮明的物業管理政策法規體系已基本形成，為物業管理行業調解創造了良好法律環境：《合同法》、《物權法》中“建筑物區分所有權”的有關規定以及最高院有關物業管理的兩部司法解釋，為物業管理糾紛的調解提供了民事法律依據；《物業管理條例》為物業管理活動奠定了行政法律基礎，有利于規范物業管理各方主體在物業管理的不同階段形成的各種權利義務關系；“招投標辦法”、“業主大會規程”、“收費辦法”、“資質管理辦法”、“成本監審辦法”等部門規章以及物業管理地方性法規，為物業管理糾紛的調處提供了專業性和技術性的支持。

　　今年 7 月，最高人民法院印發了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），明確行業調解組織的法律地位，積極鼓勵并支持行業協會建立健全調解相關矛盾糾紛的職能和機制?！兑庖姟访鞔_了經行業調解組織調解后達成的具有民事權利義務內容的調解協議的民事合同性質，并規定經行業調解組織調解達成的調解協議，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力?！兑庖姟返陌l布實施，進一步確立和增強了行業協會的行業調解職能，為建立健全物業管理行業乃至全國各行各業糾紛調解機制提供了法律依據。

　?。ǘ┪飿I管理行業調解的初步設想

　　我們主張多種調解方式共同發揮作用，形成行業調解、行政調解、人民調解、司法調解相互銜接的聯動機制。同時，充分發揮各級協會的行業調解職能，暢通利益訴求渠道，依法、及時、有效預防和化解物業管理糾紛，營造和諧良好的物業管理環境。

　　我會擬將推行物業管理行業調解試點列為明年協會的重點工作之一，在天津、成都、上海、深圳、南寧等地先行試點，并逐步推開。在具體操作上，我們有如下構想：

　　1. 物業管理行業調解內部機制的建立

　　一是協會設立行業調解委員會，建立調解員隊伍。物業管理行業協會作為調解主體，須具備一定的獨立性，有條件的各級物業管理行業協會，可以設立獨立的調解機構或調解職能部門。盡快建立調解員隊伍，可以包括退休法官、法律專家、物業管理專業人士及其他熱心調解工作的社會人士。調解員應當遵紀守法，為人公道，客觀中立，經過必要的法律知識培訓，具有一定的法律知識并能熟練運用調解技巧。

　　二是建立健全行業調解程序及指導性規則。各級物業管理行業協會需參照人民法院調解工作規則，并結合區域特點及行業慣例，制定出調解工作規則、調解員職業道德準則等，指導行業調解工作的開展。

　　2. 建立健全物業管理行業調解外部協調機制

　　一是爭取最高院和各級法院的支持，建立各層級的物業管理調解員名冊?！兑庖姟分赋觯?ldquo;有條件的地方人民法院可以按照一定標準建立調解組織名冊和調解員名冊，以便于引導當事人選擇合適的條件調解組織或者調解員調解糾紛。各級人員法院應當加強與……社會組織的聯系，……積極推動各種非訴訟糾紛解決機制的建立和完善。”

　　二是獲得人民法院對物業管理行業調解達成協議的確認。 《意見》規定，經行業調解組織調解后達成的具有民事權利義務內容的調解協議的民事合同性質，并規定經行業調解組織調解達成的調解協議，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。對于調解不成的，人民法院應當及時審判。

　　三是完善多方參與的調解機制?！兑庖姟饭膭詈椭С中袠I協會、社會組織、企事業單位建立健全調解相關糾紛的職能和機制，并鼓勵完善訴訟活動中多方參與的調解機制。物業管理行業協會可借助與仲裁機構、人民調解委員會、人民法院等部門的合作，采取多樣的方式來解決糾紛。

　　四是行業調解員的培訓指導?！兑庖姟芬幎ǎ喝嗣穹ㄔ褐付ㄓ嘘P單位或者人員負責管理協調與物業糾紛調解組織、調解員的聯絡和培訓指導工作。我們擬借鑒北京保險業協會的做法，積極與人民法院協商，持有物業管理行業協會頒發證件的調解員，可以對公開審理的物業管理糾紛案件進行旁聽，釋明身份后參與調解，庭審后可以與法官交流調解經驗。雙方組織的培訓，可以互派人員參加。

　　五、建立并推廣行業調解試點。行業協會處在初級發展階段，具有行政化傾向和公信力不足、各地發展的不平衡、廣泛性和代表性以及經驗技巧的不足等局限性，所以選擇條件成熟、經驗豐富的地方試點和推廣是切實可行的務實之舉。

　　各位代表，多年的實踐證明，物業管理行業的矛盾糾紛不能單純依靠司法手段解決，需要建立多元化的糾紛解決機制，需要發揮行業協會調解功能境。在當前物業管理糾紛數量劇增、司法資源、公共行政資源相對有限的情況下，通過建立并強化物業管理糾紛的調解機制，充分發揮行業調解、人民調解、行政調解的各自優勢，可以有效緩解司法壓力與行政壓力。但是我們也清醒地認識到：行業調解在國內還處于起步階段，物業管理行業調解的推行還需要各級人民法院、司法局的大力支持，行業調解運作過程中，也必將與人民調解、行政調解、司法調解等多種糾紛解決方式相互銜接。從各地實踐看，物業管理主管部門、司法部門聯合下發的物業糾紛調解指導意見能在制度上保障調解工作的有序進行，我們希望在條件成熟的時候，由最高人民法院、住房與城鄉建設部聯合下發《物業管理糾紛行業調解指導意見》。

　　我們愿意與在座各家單位攜手并進，共同做好糾紛調解工作，為促進和諧社會建設貢獻力量！

    謝謝大家 !