田新杰/《21世紀經濟報道》/20080620
在過去約半年時間內，上海市對土地供應始終保持縮量狀態尤其是商品住宅土地供應再次跌入低谷。上海新增建設用地供應的空間究竟有多大？
本報記者為此進行專門調查發現，正在上海全市范圍內實施的“農村宅基地置換試點”很大程度上將告訴市場“不缺地”，潛在建設用地的供應空間總量甚至高達200至300平方公里！
“我一直認為，如果上海農村宅基地置換在全市全面展開，將是一次土地利用的重大改變，不可能缺地，反而應該關注的是在這個過程中，包括土地有償使用費在內的各方利益的監督。”上海本地一位不愿透露姓名的資深專家表示，置換過程中，政府、農民、開發商各方利益將發生直接聯系，如何平衡和監督，才是最關鍵的。而日前，財政部和國土資源部聯合印發《新增建設用地土地有償使用費資金管理辦法》，對新增建設用地土地有償使用費的使用管理作出新的規定。
“最大變量”
去年被深圳納入城中村計劃的7個項目近日被獲準實施，對市區土地出讓幾乎為零的深圳來說，城中村改造意味著大規模土地的釋放，涉及的土地面積高達1億多平方米，潛在房屋建設面積達到2億平方米，夠深圳房地產20年發展。
事實上，與深圳通過城中村改造釋放土地相比，上海在全市范圍內展開多年的農村宅基地置換試點背后潛藏的土地釋放潛力遠遠超過它。
2006年，上海市經濟管理干部學院朱林興在上海房地系統的官方刊物《上海土地》發表的《關于上海農村宅基地置換的一些想法》一文中披露：據試點經驗，通過宅基地置換可節約三成至五成土地。積少成多，初步估算，如全市農村宅基地置換工作全部完成，則可節約200至300平方公里土地。這是一筆非?？少F的土地資源。
僅以200平方公里計算，相當于節約土地面積2億平方米，若考慮到部分復墾土地及容積率因素，潛在的物業建筑面積龐大。
毫無疑問，通過上海農村宅基地置換工作節約的龐大土地資源，其中將有多少可能通過相關渠道成為新增城鎮建設用地，將成為決定上海樓市未來供求關系的“最大變量”。
據試點情況來看，這個變量正逐步在現實中一點點發揮它的能量。
一位對上海農村宅基地置換進行過長期跟蹤和實地調研的高校研究人員告訴記者，試點在全市范圍內展開以來，宅基地置換已經進行了4年多，目前很多試點區域已經基本完成了置換工作，部分節約的土地也在逐步通過新增城鎮建設用地的供應渠道進入市場，成為土地供應的重要源頭。
“以我們在松江區實地調研了解的情況看，置換中能節約大約一半的土地，而這些節約的土地中有一部分將慢慢轉變成為新增建設用地。”
2003年，上海頒布《關于同意關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織實施細則(試行)》的通知，明確通過推行宅基地有償置換的試點對農村居民點進行整體規劃和歸并的思路，并率先在奉賢區試點；2004年7月，上海市確定了第一批共15個試點鎮。
“這些試點鎮幾乎遍布了上海市中心城區以外的所有區縣，最終的目標就是通過各區縣在試點中積累經驗，并最終全面進行置換。”上述研究人員提供了一份在松江區佘山鎮實地調研的材料。
材料顯示，整個佘山鎮通過宅基地置換可以節約約2000畝土地。
而上述滬上資深專家坦言，這個過程中，置換出來的土地、中心村住房建設等核心資源在某種程度上可以看作是“重新分配”，利益的調整和監督很關鍵。
利益博弈
新增的建設用地、中心村龐大建設工程，將是開發商的一大商機，而事實上，在這個過程中，也缺少不了開發商的參與。
據了解，宅基地置換的具體方式上，上海各區縣存在一定的差異，概括起來可以分為三種：貨幣置換、異地住房置換以及異地宅基地置換。
以上述佘山鎮的試點為例，江秋中心村位于城鎮建設區內，采用了異地住房置換方式動遷安置：先確定宅基地置換的對象(以行政村為單位)，然后編制置換方案，方案報批后與農民簽訂置換協議，并大規模地、一次到位地完成中心村建設，農民入住后拆除原宅基地上的房屋并復墾，最后通過結余土地的出讓得到資金平衡。
“一般而言，在這個過程中，運作主體會由當地政府下面的房地產公司擔當。”這位研究人員透露。
在佘山宅基地置換中，運作主體即為上海佘山集鎮建設開發有限公司，為鎮政府直接下屬公司，該公司辦理動拆遷、中心村建設、土地復墾、結余土地招標出讓等全套工作。而項目的資金主要來自銀行貸款、政府撥款和預售款。村民賠償款來自開發公司，前期主要為政府撥款和銀行貸款。
上述研究人員透露，宅基地置換中涉及到政府、村民以及開發商等多方面利益，而以目前的運作模式，開發商的收益大多能得到保障，反而是政府及村民可能會面臨一些損失。
“首先開發商得到政府撥款和銀行政策性貸款的支持，安置基地的配套房建設也是事先確定購買對象的。而政府的成本在于建設投入、管理成本等，村民的成本在于獲得新住宅的資金投入(拆遷補償往往不夠)、生活習慣改變、生活成本增加等。”
供求決定樓市走向
記者了解到，從2003年開始的宅基地置換到2006年的時候，已經進入擴大試點的階段。也就意味著隨著置換工作的推進，除了復墾外的節約土地將源源不斷加入到新增建設用地供應隊列中。
上海市南匯區土地協會曾在公開發表的文章中指出，需要“重視土地的經營管理和收益分配”，依據有關法律規定，農村集體土地所有權的性質除國家征收以外不得改變。宅基地置換的性質是土地使用權的流轉，并沒有改變土地的所有權性質。置換后，土地承包經營權主體可以因宅基地置換而改變，但由于土地的所有權性質沒有改變，承包經營權主體的變更及出讓收益的處置等決定權還是在原集體經濟組織。
客觀上，在宅基地置換后，節約的龐大土地資源，更便于集中利用或者國家征收投入到城鎮建設中。
這位研究人員在實地調研中發現，在一些宅基地置換試點，已經有一些置換節約的土地通過相關程序用于城市居民的動遷安置基地建設中，這無疑在很大程度上分流了對現存城鎮建設用地的土地需求。
“也有部分置換節約土地，開發商通過相關審批后，獲得開發權，用于普通商品房的開發。”
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2008/6/23 9:25:00