意大利的城市建設與管理

劉景華/《時代中國》/20080121

    意大利城市管理的組織模式　　 　　

    意大利中央政府負責城市建設和管理的部門主要有：公共工程部、運輸和海運部、環境部等。據公共工程部的官員介紹，目前，意大利正進行政府機構改革，擬將公共工程部與運輸和海運部合并。公共工程部作為負責城市建設和管理的主要部門，其主要職責是：進行城市管理立法，管理海洋工程（主要是港口）、國家房屋（主要是國家機關辦公樓）、民用住宅和國家級公路等基礎設施建設，進行土地保護和土地利用協調等。
 
　　意大利在地方設20個大區（其中自治區5個）、98個省、8099個市鎮。大區政府在城市建設和管理方面的主要職責是：進行城市管理立法；制定大區發展規劃；協調并審查批準市鎮政府提出的市鎮建設規劃。意大利的省是大區的派出機構，可以編制省級發展規劃，協調各市鎮之間的規劃，還可以就省級道路和環境、消防、地震等作出規定。市鎮政府在城市建設和管理方面的主要職責：一是制定市鎮建設規劃；二是實施市政設施建設許可，如建設住宅，必須事先得到市政當局的許可；三是進行市政服務收費；四是具體實施城市管理的處罰權。

 　 意大利城市建設和管理特點

　　意大利的城市建設和管理主要是依照1942年制定的《市政法》進行的。1970年代以前，立法權集中于中央，城市管理權由中央和市鎮政府行使。中央政府掌管著市政建設的審批權、經費的控制權和規劃的批準權。1972～1975年批準建立大區后，城市建設和管理的部分權力逐步下放給大區政府，包括立法權、城市規劃審批權和城市管理權。目前，中央和大區政府都享有立法權，中央政府負責制定總體框架方面的法律，大區政府制定實施方面的法律，市鎮具體落實法律的規定。在經費方面，由中央分塊切給大區政府，大區政府再分配給市鎮政府。

　　應當說明的是，在意大利，雖然中央逐步下放城市管理權已經成為一種趨勢，但并非中央政府無所作為，中央政府對城市建設和管理仍有干預權。根據1977年總統令規定，對涉及國家公共利益的工程和大區、市鎮規劃，中央政府有權依照法律規定進行干預。

　　以建設項目為主的規劃體系是意大利規劃的一個顯著特點，就是以具體的建設項目為主要內容進行規劃，這從意大利三個層次的規劃體系中可以看出。

　　大區發展規劃 這是一個由大區制定的戰略原則性規劃，主要就重大基礎設施作出規劃，如鐵路、公路、港口、保護區等。

　　省級發展規劃 過去沒有省級發展規劃，根據1990年中央政府142號令規定，省里可以就市鎮與市鎮的連接部位制定規劃，同時，受大區的委托，省里也可以編制省級發展規劃。省級發展規劃主要包括總則、介紹、需要開展的項目與技術規則。

　　市鎮建設規劃 由市鎮政府根據《市政法》、大區和省級發展規劃，就土地利用進行具體規劃，詳細規定土地的用途，如居民區、工業區、商業區、服務設施、綠地在哪里建等事宜,市鎮建設規劃須報大區批準。

　　意大利各級政府在制定規劃時，堅持以下原則：1.注重保護歷史古跡和文化遺產；2.綜合考慮大區、省、市鎮規劃相協調；3.注重動態規劃；4.注重環境保護，如留有足夠的空間發展綠地等；5.考慮人口因素，如隨著意大利人口老齡化，如何為老年人提供市政設施服務問題。

　　以城市改造為主的城市建設在意大利現行城市建設和管理方面的法律中，有70％的法律是對城市改造問題作出規定的。以威尼斯為例，意大利政府于1971年制定、1984年修改的威尼斯特別法，明確規定了威尼斯的城市改造問題。在城市改造的資金來源方面，主要有三個渠道：一是中央政府給威尼斯撥專項資金，直接用于改造的項目；二是威尼斯市政府自籌一部分資金；三是利用私人的資金投資改造。威尼斯市政府在城市改造中，十分注意保護城市原有的風貌，保持威尼斯固有的特點。

　　城市公用事業逐步私營化是意大利的城市公用事業原來由政府統一管理和經營。近幾年來，很多城市公用事業都逐步轉給私人經營。如城市供水，由市政府水電公司負責經營，這是一個由市政府控股的私人公司；城市排水和污水處理，由市政環境局負責，原來是市政府的機構，目前已經私營化，但由市政府控股。此外，在城市規劃、建設和管理中，一些私人機構也積極參與。制定規劃時，私人機構可以提出修改意見:一些由政府控股的私人公司，利用政府閑置、廢棄土地進行開發建設，出售、出租后為政府賺取大量資金，用于城市建設和管理。

 　 思考與借鑒

　　●中央立法，具體管理權下放給地方政府。

　　●意大利中央政府主要負責制定城市建設和管理方面的法律，規定基本原則，地方政府負責具體落實。如城市綠地的建設，中央政府規定必須達到的最低綠地面積；大區政府規定必須達到的標準；市鎮政府根據這些要求具體組織實施；再如，對于違法行為的處罰，中央政府規定哪些屬于違法行為；大區政府規定處罰的最高和最低限額，由市鎮政府在這個范圍內規定具體處罰數額。

　　●將一些公眾服務的機構推向社會。充分發揮私人機構或者其他機構在城市建設和管理中的作用，特別是一些為公眾服務的領域，如供水、供電、供熱、垃圾處理等，由社會化的公司按照國家的規定進行經營，政府加強監督，對不按照規定或者未達到標準的，限期改正，直至收回經營權。
 
　　●我國人多地少，從切實保護耕地、合理利用土地這一基本國策出發，進行城市建設必須堅持以舊城改造為主，合理利用城市中現有的空閑地，避免盲目擴大城市規模。在這方面，意大利的做法值得借鑒。