農村居住集中化過程中農民住房保障與福利研究

周沛/《社會保險制度》2007年第10期 

一、問題的提出

隨著改革開放的不斷深入。我國農村的非農化、工業化、城鎮化和現代化已經進入了一個新的歷史時期。中國共產黨第十六屆五中全會適時提出了“建設社會主義新農村”的戰略目標，一個全面推進農村發展，切實解決三農問題的高潮正在蓬勃興起。在這個過程中。困擾中國農民多年的社會保障和社會福利問題也必將得到進一步的完善和提升。本文探討的是在社會主義新農村建設中，伴隨農村居住集中化而來的農民住房保障與福利問題。

從20世紀80年代起，隨著農村改革后農民的逐漸富裕，中國大部分農村地區掀起了第一輪建房熱潮。農民利用自己的力量，紛紛把祖祖輩輩很少變化的住房加以“升級換代”——以瓦房取代草房和土房，在東部沿海等發達省份，農民則較早地以樓房代替普通瓦房。到90年代中后期，江浙等地的農民又掀起了第二輪建房熱潮——以較為高檔的樓房甚至別墅取代普通樓房。從建房的經費來源來看，一部分比較富裕的農民憑借自己的力量自行解決建房費用，也有相當一部分農民靠向親朋好友借款籌集。農民的兩次建房熱潮從一個方面反映了中國農村的巨變，反映了中國農民生活水平的快速提高，但是，農民的建房過程也出現了一些值得注意的負面現象，導致了比較嚴重的后果：建筑分散，土地資源嚴重浪費；缺乏整體規劃，房屋坐落雜亂無章，農民建房成本高，影響和制約了農村城鎮化發展。

農村城鎮化要求農民的住房要相對集中，在條件允許的地區，要建成以鄉鎮為核心區域，以中心村為次核心區域的農民集中居住區，唯有如此，才能變分散的傳統居住方式為現代的集中居住方式。進入21世紀后，特別是中共中央提出建設社會主義新農村的戰略目標以后，針對目前一些農村地區建房過分分散的狀況，一個改變農民居住方式，相對集中農民住房以提升城鎮化水平的規劃，正在不少地區醞釀并實施。一些縣市根據本地的實際，按照“統一規劃、統一設計、統一施工、統一配套、統一管理”的原則，開始規劃設計并試行拆遷分散的老房，向統一規劃設計的農民集中居住社區搬遷。

農民居住逐步集中化是農村發展的趨勢，涉及農村經濟的長遠發展和廣大農民的切身利益，對于加速改變農村的面貌，縮小城鄉差別，優化產業結構布局，促進農村非農化、工業化、城鎮化以及現代化水平，實現城鄉經濟、社會、環境協調發展和良性循環具有十分重要的意義。這項工程的實施，必將有利于保護農民的切身利益，提升農民的居住福利與生活福利水準。比如江蘇省南通市規劃把目前的141個鄉鎮的3.8萬個散亂農民居住點集中規劃為2500個農民集中居住點。根據農民的生產和生活需要，平均每個行政村布設1.3個集中居住點，平均耕作半徑為1-1.5公里，并配套相應公共設施和基礎設施。其中，2000人以上的一類居住點約160個，800-2000人之間的約為2320個。目前，部分鄉鎮已經開始農民居住集中化的試點。

就目前江蘇等省的實踐情況看，農民居住集中化過程主要表現為兩個方面：第一是由于城市化的擴大和開發區的建立，很多城市郊區出現了失去土地和房屋的農民，他們不得不離開原來的老房屋而向規劃的居住點集中居住。第二是隨著新農村建設，原本分散居住的農民逐漸向集中居住區集中。這兩方面導因不同，但其結果則一樣：農民都面臨或經歷著拆舊房、建新房的問題。

農村居住集中化過程必將興起改革后農民的第三次建房熱潮，如果說第三次建房熱潮可以統一規劃而避免散亂的住房格局，那么，問題的另一面是，農民居住集中化中的搬遷過程，必然會遇到舊房拆遷和新房修建的費用問題，農民的損失由誰來擔負?誰是農民居住集中化過程的責任主體?農民有沒有住房福利?誰是農民住房福利的主要供給者?

二、居住保障與農民住房福利

1948年通過的《世界人權宣言》指出，擁有適當住房是享有適當生活標準這一權利的一個組成部分。為確保這項基本人權的住房權之充分實現，世界各國都采取了相應的措施來解決和改善中低收入者的住房問題。住房保障制度簡單地說就是保障人人有住房的一種制度，這應該是一個多數人受益，實現“居者有其屋”之基本目的的制度。所謂“居者有其屋”，表現為兩層含義，一是“人人有房住”，二是老百姓擁有自己的私人住房資產。即“有房子住”和“擁有住房”，這是社會發展中普通老百姓的基本追求，是住房保障制度中的基本層面。住房保障制度，就是以政府為主體，通過政策手段，對社會中買不起或建不起房子的人進行住房援助，以保證他們能夠得到起碼的居住條件，這是任何一個文明社會起碼的做法。住房保障是政府所提供的“公共產品”，從很大意義上看，住房保障是通過具體的住房福利措施來加以實現的，如果說住房保障是目的，那么，住房福利則是達到這個目的的具體政策手段。作為城鎮居民和城鎮職工，目前的住房福利政策措施主要包括這樣幾個方面：

第一，住房公積金制度。住房公積金制度是社會受益面最大的住房保障制度，幾乎所有的工薪階層都可以通過這個制度受益。

第二，針對低收人群體的半市場化保障舉措。政府通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設經濟適用房、廉租房來保障低收人群體的住房需求，通過間接的方式，為低收人群體的購房和租房提供福利。

第三，對于社會上少數既無力購買也無力租住房屋的絕對貧困群體，政府就通過貼租的方式，直接為他們提供免費住房福利。

可以看到，通過各種住房福利措施的實施，廣大城鎮居民和職工基本能夠在住房保障制度的“呵護”下，根據不同的情況實現“居者有其屋”，即使是最為貧困者也能夠如此。但是，問題的另一方面是，生活于農村地區的廣大農民，他們的住房有福利，有保障嗎?對此，我們可以把農民和城鎮居民以及城鎮職工的住房福利加以對比，以辨清農民有無住房福利。

其一，從住房公積金制度看，農民不是“工薪階層”，無“單位”可言，因此，不可能有人為他們提供“住房公積金”，他們沒有可能享受城鎮職工那種由單位施與的“住房福利”。其二，政府不可能為農民提供經濟適用房和廉租房，因為在二元經濟、社會結構下，政府只對城鎮職工采取經濟適用房和廉租房政策，況且千百年來，農民的住房方式是自己建造，自己居住的，期望由政府幫助從市場上買房、租房，對于農民來說無疑是天方夜譚。其三，一般說，除非農村的“五保戶”，農民不可能無償或無條件地得到哪怕是十分簡陋的住房。至于農村實行的農民建房的“宅基地”政策，乃是千百年來農民建房、住房的傳統使然，實在不能認為是一種“福利”。由是觀之。無論從哪個方面看，農民并不擁有住房上的福利和保障。

農民的傳統住房觀念和習慣就是自己建造房屋自己住，他們長期被排斥在住房福利之外，似乎已經適應了這種制度安排，即使在非農化、工業化、城鎮化與現代化程度很高的今天，絕大多數農民也沒有要求政府或集體給自己提供住房福利以解決住房的奢望。這既是農村住房的現實，也是農村住房保障的缺憾。

三、社會主義新農村建設中農村居住集中化對農民住房保障與福利的客觀要求

無論是以瓦房取代草房或土房的第一次建房熱潮，還是以樓房代替普通瓦房或高檔樓房取代普通樓房的第二次建房高潮，中國東部農村農民建房的經費都由農民自己籌集解決。他們在解決了溫飽問題和初步獲得小康生活后，是自覺自愿地，并且是極為開心地實施自己的“安居32程”的。在按照家庭成員的數量獲得他們應該得到的宅基地后，一般說來，農民在建房過程中與地方政府并不產生直接的矛盾。

如果說，改革開放以來農民生活寬裕后在其主動與自發的兩次建房過程中尚沒有住房福利和住房保障的奢望與要求，那么，在社會主義新農村建設中，居住集中化過程就必然會使農民被動地面臨著第三次建房，他們自然會產生住房福利需求和要求——因為在其拆遷和建房過程中，必然有相應的經濟損失與經濟補償問題，對之進行住房福利和住房保障就是必須的。農民居住集中化過程中的拆遷和建房不可避免地會出現各種矛盾，會產生各種各樣的實際困難甚至部分農民的抵觸情緒。

其一，居住集中化過程中的房屋搬遷和房屋重建，必然會使那些在“二次建房浪潮”中剛翻蓋了新樓房不久的農民遭受比較大的直接經濟損失、勞務損失以及精神損失。農民對自己蓋建的住房天生有一種難以割裂的“依戀情結”，這往往使得部分農民不愿意在短時期內再次進行房屋搬遷。

其二，新建房屋過程中的經費差額很難得到解決。在集體經濟較為薄弱、工業化程度不高的鄉鎮，政府和集體不可能拿出足額的經費來補償農民，即使在那些有能力給農民經濟補償的鄉鎮，農民得到的經濟補償相對于農民的拆遷損失，其補償數額還是遠遠不夠?？紤]到巨大的經濟損失，農民自然會形成抵觸情緒。

其三，千百年來農民分散居住方式下形成的傳統生活方式以及思想觀念，會不自覺地影響住房集中化過程的實施。

為此，在對農民進行教育和引導的同時，最為重要的是如何解決農民集中建房中的資金補償問題，即要為農民新一輪住房建設解決資金保障問題。否則不僅會損害農民的利益，而且還延誤農村居住集中化和農村城鎮化的進程。日本學者早川和男先生認為，住房福利是社會福利之最，無論是城市居民還是農村居民，解決好他們的住房是十分重要的。北歐學者認為：“福利從住宅開始，以住宅結束”，沒有良好的住宅，社會福利就不能得到很好的體現。為此，政府必須重視住房問題。與城市職工不同，農民沒有單位的福利分房，沒有住房公積金，沒有住房福利制度保障。即使是在鄉鎮企業工作的農民職工，可能有醫療、老年等社會保障，也不可能有任何住房保障。從農村社區發展的趨勢看，有條件的地區推行農民居住相對集中化是農村城鎮化的客觀要求，也是改變傳統農村格局，向現代化農村變遷的具體措施，是實行“農業規?；?、工業園區化、居住社區化”最為基本的條件，盡管在實際操作中會遇到許多困難，但農村居住集中化確實是社會主義新農村建設中的一個發展趨勢和奮斗目標。在做好規劃設計的同時，為農民提供住房福利，解決他們在居住集中化過程中的住房保障，應該是新農村建設中的一個十分重要的課題。

四、農民居住集中化過程中的住房保障與福利

事實上，在20世紀90年代，一些發達農村社區的農民就已經開始享受住房福利并得到住房保障。如有“共產主義小社區”之稱的河南省臨潁縣南街村，在90年代中期就把整個村子分散的老房屋拆除，為農民蓋起了集中居住的公寓樓，村民全部免費遷入樓房居住，告別了祖祖輩輩亙古不變的分散居住方式，過上了城市式的生活。又如號稱“華夏第一村”的江蘇省江陰市華西村，早在90年代上半期就集中蓋起了整齊劃一的農民“別墅區”，家家戶戶的居住面積都達到400—6OO平方米左右。雄厚的集體經濟為農民提供了豐足的住房福利，不僅保障了他們的住房基本需求，更為他們的住房別墅化、環境“公園化”提供了高層次的“居住環境福利”。

先進社區打破傳統鄉村的居住格局，一改農民住房依靠自己的做法，通過集體設計、規劃與建設住房的方式，給農民提供現代化的集中居住房，農民得到很高的住房福利與完善的住房保障。之所以能夠有如此高的居住福利，關鍵是在此類農村社區，通過長期以來發展鄉鎮工業，積累了雄厚的集體經濟基礎，有十足的財力為農民提供包括住房保障在內的社會保障。而且，結合工業化和居住集中化的過程，社區功能的空間分布也與傳統農村社區形成了根本性的改變。比如，南街村、華西村等先進社區，就有工業園區、農民公寓(別墅)區、文化教育區、農民公園區等功能明確的區域。從發達社區的經驗和做法看，農民的各種福利均來自于強大的集體經濟，政府并沒有在農民住房福利上的投入。

如果說先進農村社區的居住集中化是伴隨著其自身工業化發展的一種自然選擇，那么，在更大范圍內的，譬如在一個地區、一個縣范圍內推行農民居住集中化，則是由傳統農村社會向現代農村社會轉變，由鄉村向城鎮轉變過程中的必然趨勢。新農村建設的新，必然要求包括居住方式在內的生產方式、生活方式等等都要有不同于傳統農村社會時代的新的特點。筆者在最近對江蘇省興化市的田野研究中了解到，興化市張郭鎮結合農村鄉鎮工業和居住集中化的過程，把“社會主義新農村”具體化為十個標準，即：“規劃一體化、布局園林化、道路硬質化、住房別墅化、管理科學化、農業產業化、工業規?；?、經濟市場化、環境生態化、鄉村都市化。”農村基層干部和農民樸素的語言，為我們很生動地描述了社會主義新農村的藍圖和景象。

需要研討的問題是，大范圍內農民居住集中化過程，是政府的政策制定與政策實施過程。它不同于改革開放后農民的兩次自發建房高潮，也不同于少數發達農村社區的“高福利”住房保障。從建房經費上看，兩次建房高潮的經費均來自于農民自身，而先進社區的住房福利則來自村級社區的集體經濟。那么，這次較大范圍內的農民居住集中化過程，其經費來自何方?誰是農民居住集中化過程的住房福利提供主體?誰承擔農民的住房保障?

盡管農民的住房歷來是農民自身的私有產品，盡管農村居住集中化過程中的農民房屋搬遷與重建也不是單純政府的公共產品提供，但是，毋庸置疑，政府是責任主體。政府應該是居住集中化過程的福利提供主體，政府必須為農民提供居住集中化過程中的住房保障。其理由有：

第一，政府和社會必須承擔農村社會改革的成本。在社會改革的大潮中，不可避免地會使一些社會群體受到局部性或暫時性的利益損害，這是一種改革過程中的必要成本。不過，改革的成本付出，不能由公民來加以承擔，國家和社會應該是主要的成本承擔者。在農村居住集中化過程中，對于農民個人，是向居住舒適化邁進了一大步，而作為社會，則是大幅度提升了農村的城鎮化、現代化水平，徹底改變了千百年來形成的傳統農村社會格局。為此，國家和社會付出成本是理所應當的。

第二，農村居住集中化過程是社會行為。如果說在分散居住方式下農民的第一次和第二次住房建設熱潮是農民個人行為的話，那么，農村居住集中化過程中，農民的第三次建房熱潮就是一種社會行為。因為這是政府的一種公共政策，是政府領導下的統一行動。所以，政府為農民提供特定的住房福利和住房保障是必須的。

第三，農村居住集中化過程中農民的搬遷和建房經濟補償必須以政府為主體?？傮w上看，農村居住集中化過程中，農民在房屋搬遷和蓋建中，必然會受到不同程度的人力、物力損失，特別是對于第二次建房熱潮中建新房不久的農民來說，其損失是很大的。即便農民個體有為農村城鎮化、現代化作出犧牲和貢獻的精神，從情理上說，這種損失也不能由農民自身來承當。

當然，如果農村居住集中化過程中農民住房福利全部由政府以貨幣補償的形式承擔，在目前的情況下是不現實的。因此，要動員全社會的力量，以系統的方法綜合解決農民住房福利的提供和分擔問題。

合理設計，集中規劃，降低居住集中化過程中農民拆遷與新建房的成本。本著“利于生產、方便生活、適度集中”的原則，綜合考慮集中居住區與一、二、三產業布局的協調發展和相互促進，科學選址，合理布局，防止出現重復建設或二次拆遷現象，避免社會資源的浪費和農民財產的損失。為此，要統一規劃設計，統一建筑材料市場的采購，統一建房勞動力的使用。農民自己集資，集中建筑，“農民自己給自己當開發商”，“自己建房賣給自己”。筆者在最近的田野研究中看到，在江蘇省的無錫、興化等縣市，當地政府調動多方面力量和資源，采取統一規劃設計、施工的方法，以較低的造價為農民蓋起了新型的集中居住區，減少了農民的經濟損失，受到了農民的歡迎。此外，還要避免過多過大的建筑。從目前情況看，一般農民人均建筑面積應該控制在50平方米左右為宜(現在大多數農民在50平方米以上)。

分步實施，不可以寄希望在很短的時間內能夠得到統一實施。農村居住集中化是新農村建設中的發展趨勢，也是農民首次獲得住房福利的具體表現。不過，必須清醒地看到，農村居住集中化是一個長期的過程，任何希望一蹴而就的想法和做法都是錯誤的。在一些條件具備的發達社區，集中化過程已經在逐步開始，而另一些條件尚不成熟的社區，目前還只是處于規劃程度。如江蘇省南通市的規劃指出，農村居住集中化要堅定不移、積極穩妥地加以推進，力爭在2015年，全市30%左右的農戶進入集中居住區，區內道路框架基本形成，其他各類基礎設施基本配套到位，公共設施基本齊全，社區管理體系基本建立。計劃在2025年，全市農民基本進入城鄉集中居住區，公寓式和聯體式住宅在村鎮得以廣泛推行。

給農民以“國民待遇”，在農村居住集中化的地區，農民也應該享有住房公積金。農民是農村社會的主體，也是社會發展的重要推動力量。但是，在二元社會經濟結構下，幾億農民基本上是與城市居民相對的另一類群體。在就業、分配、福利、醫療等方面，不能享受城市居民的一系列政策性福利，完全處于“自我料理”和“自我發展”的原始階段，缺乏現代社會應有的社會性。對他們實施“國民待遇”，應該是解決農民問題，包括農民住房福利的重要舉措之一。我們應用“國民待遇”這個概念，就是借喻這一概念的“平等待遇”之實質，其主旨是要在就業、分配、福利、居住等多方面，給農民與城市居民相同的平等待遇。在具體實施層面上，縣、鄉鎮政府要制定相關政策，對于鄉鎮企業職工，鄉鎮企業必須把住房公積金和工傷、醫療等保險金一樣繳納；而對于大部分農民而言，縣、鄉鎮政府則要給納入居住集中化過程的農民提供一定數量的住房公積金，提供他們在房屋搬遷和重建中的住房福利。值得注意的是，國家建設部有關負責人最近表示，2007年要依法擴大住房公積金制度的覆蓋范圍，包括擴大到在城市有固定工作的農民工在內的城鎮就業群體。盡管這里不是直接涉及到農民的住房公積金，但是，“農民工”這一依然沒有擺脫“農民”身份的特殊群體之住房公積金的解決，在很大程度上說明政府對農民的關心和關注，同時也表明，給農民實施住房公積金制度是可行的。

把農民居住集中化的規劃及投入與小城鎮建設規劃及投入有機結合起來。農村工業化和農村城鎮化在中國農村已經實踐了多年，取得了很大的成果。但是，在以往的小城鎮建設中，絕大多數都是把農村非農業及工業的發展作為小城鎮發展的內在動力，沒有或很少考慮到農村居住集中化的問題。事實上，如果僅僅把小城鎮看成是農村非農產業和鄉鎮工業的集中區，而不考慮新型鄉村居民的集中居住區，這樣的小城鎮是沒有生命力的，也不可能在真正意義上推動農村城鎮化進程。在新農村建設中，把小城鎮建設和農村居住集中化過程統一起來規劃并投入，是一項十分經濟有效的政策選項，必將有利于農民住房的福利安排和住房保障。

總之，農民居住集中化是農村城鎮化和農村現代化發展的必然趨勢，是現代化新農村建設的內在要求；農民的“第三次建房熱潮”不同于前兩次，容易產生社會矛盾，特別是給農民造成經濟上和精神上的負擔；政府和農村集體經濟必須要為農民提供住房福利；地方政府要加強規劃，加大投入，把城鎮化建設和農民住房建設有機結合起來通盤考慮，給農民提供搬遷中的住房保障；農村住房集中化是一個較長時間的過程，不可以期望在很短時間內一蹴而就，要根據具體情況，實事求是地開展好這項具有歷史意義的系統工程。