城鎮廉租房融資模式變革：路徑取向與政策選擇

倪明勝/中南大學政治學與行政管理學院

一、問題的提出

自1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），規定“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租用由政府或單位提供的廉租住房”政策以來，城鎮廉租住房制度成效顯著，全國各大中城市已建立起較為完善的住房保障制度，具體機制運轉可表述為“集民政低保和居住困難為一體的“雙困”準入機制；以租金配租為主、實物配租為輔的配租形式；以政府公共財政預算資金為主的資金籌集渠道，以及公正規范的復核退出機制。”[1] 而真正意義上標志著將城鎮廉租房制度建設置于核心位置，始于2006年5月17日國務院針對房地產調控所提出的著名 “國六條”。盡管有關城鎮廉租房的國家政策不斷傾斜和調適，從“2006年4月初建設部公布的實際執行情況看卻不盡如人意：在全國291個地級以上城市中，有70個尚未實施廉租住房制度。”

本質上講，廉租房帶有福利性的特點，廉租房制度其實質是一種福利性的住房制度。這種先天的公共屬性，就決定了其與一般商品房的市場化開發、運作的內核不同。具體細化而言，廉租房其福利性的特點決定了其在開發建設融資渠道上同一般商品房融資相比，有先存的劣勢和不足。當前我國廉租房建設的資金主要是依靠財政撥款（直管公房出售或出租收入）、住房公積金增值收益、社會保障和社會捐贈。但是，從當前的運行機制來看，這幾種融資方式均呈現出供給不足、極不穩定的特點。依據國務院發展研究中心最新調研報告顯示：“在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40％，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60％以上，大約只有15％的土地屬于商業用地和房地產，為了擴大財源，地方政府拼命圈地用于房地產開發，并拼命炒高地價、房價。有專家指出，資金缺乏導致地方政府對于廉租房制度執行不力。”[3] 即使依據最近剛出臺的政策，“要求地方政府將土地出讓金凈收益中的5％用于廉租房建設”[4] ，這也同房地產開發及租金補貼所需的大額、連續的資金鏈需求相悖。特別是隨著近年來的房改，公房相繼出售，外加公積金增值普遍收益較低或不穩定，使得政策資金來源僅有政府財政補貼的廉租房制度建設難以順利演進，困難重重。因此，廉租房資金來源單薄，已成為廉租住房制度進一步發展的制約瓶頸，開拓資金渠道，加大資金投入，成為目前廉租住房制度發展的一項迫切需求。[5]

二、當前廉租房融資特征與困境透視

因廉租房其福利性的特點，決定其與一般商品房的運作、開發的價值取向性的不同。尤其體現在廉租房開發建設過程中融資渠道的單一化，特別是當前仍舊依賴于財政撥款、社會保障等純政策性資金的投入，使得融資過程呆滯化、僵硬化。如何嫁接更為靈活的金融制度、發掘更為專業化、市場化、商業化的運作模式，成為破解當前廉租房開發建設過程當中資金鏈斷裂的關鍵。因此，筆者認為，對比分析當前我國廉租房建設融資的幾種模式，探討其之間的共性特征，尤其是對當前廉租房開發建設過程當中融資的困境解讀，有著深遠的現實意義。

 對比當前我國廉租房建設的幾種融資模式，其間的內生共性特征主要表現為以下幾方面：

 1、政府財政主導。就當前我國廉租房開發建設來看，其實質是政府通過財政轉移支付的方式而向居民所提供的公共產品。因其公共性、福利性，必然使得其資金來源很大程度上依靠政府、社會的無償投入。盡管廉租房開發資金還來源于住房公積金增值收益、土地出讓金、社會保障等，但由于公積金增值收益的不穩定性、土地出讓金存在地方政府與中央的“內生博弈”關系，使得當前廉租房建設融資過多依賴政府財政撥款、社會保障等純政策性資金的扶持。

2、資金缺口擴大。廉租房制度出臺，主要是為解決住房困難的低收入家庭而提供的一種政府福利救濟。從國際視域來看，當前許多國家政府都把廉租房建設作為一項重要的福利政策，構建規模不斷擴大。但是，基于當前我國的國情，僅僅依賴政府單一僵硬化的融資模式，實現“居者有其屋”的夢想，顯得蒼白和力不從心。據中國建設部通報顯示，截至2005年底，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金為47.4億元，扣除這部分已經提供了住房保障的資金，新建廉租房資金缺口至少為650億元。[6]其實，這組數字估算近乎保守，因其選擇的對象只停留在收入和住房困難的“雙困戶”，如果依據國際上廉租房配發標準計算，中國未來幾年廉租房開發建設的資金缺口將不斷擴大化。

3、監督機制缺乏。當前，廉租房的租金配給以“租金補貼”方式為主，從其開發建設的過程看，實際上是市場（開發商）為主導，而政府并沒有扮演核心主角。具體地說，政府擔當的角色僅局限于建設資金的提供、住房入住資格的審核、發放住房租金補貼等。尤其是廉租房的建設，不論是利益分配還是政績GDP，都無益于地方政府和財政收支，這也正是地方政府廉租房建設的積極性一直不高的原因所在。因此，地方政府在廉租房建設及管理的過程中，監管機制極其缺乏。

事實上，造成當前廉租房開發建設過程出現融資瓶頸，困境重重的局面，倘若對其困境予以透視分析，不難發現金融杠桿缺失、信貸結構失衡、地方政府積極參與性不高是原因的關鍵所在。下面，筆者嘗試從三方面分析當前廉租房開發融資的主要困境：

1、金融杠桿缺失。當前，我國廉租房融資主要以政府財政投入為主，金融機制所發揮的杠桿調節作用微乎其微。以政府單一直接主導型的融資模式日益僵硬化，借鑒考察國外經驗，不難發現，利用金融創新，發揮金融杠桿調節作用，將傳統的政府主導型融資模式轉化為市場為主、商業化運作模式極其重要。

2、信貸結構失衡。從國際廉租房建設慣例來看，其開發融資選擇銀行信貸是各國解決廉租房建設資金不足的必然路徑。資料顯示：截至2003年，芬蘭共有83.2萬套供出租的住房，其中43.6萬套是利用國家特殊住房貸款和國家給予利息補貼的住房貸款形式建造的，占總數的52.4％。[7]由于廉租房其福利性的特點，政府選擇銀行信貸融資，必然需要政府以顯性或是隱性的身份介入，但是，從當前我國政策性銀行對于廉租房建設所出臺的配套機制來看，缺乏穩定性和不成熟性，這必然使得廉租房建設資金銀行信貸結構失衡。

3、地方政府積極性不高。廉租房的開發建設，對于地方政府的政績和財政而言沒有多大利益回報性，況且，廉租房的開發是一個耗資大、周期長的工程，尤其是其福利性的特點，使得地方政府的投入積極性偏低。對于有些地方政府而言，因各地財政收入程度的差異性存在，即使其本意想真正落實廉租房政策，因財政資金的缺失，也無力執行。

因此，從當前城鎮廉租房融資模式的共性特征并對其融資困境的解讀，我們不難發現傳統意義上政府主導直接型的嵌入式融資弊端重重，巧妙發掘更為靈活的金融制度，催生成熟的商業化融資模式成為我們當前的訴求。

三、廉租房融資新模式：路徑取向與政策選擇

依據城鎮廉租住房管理辦法規定，廉租住房保障資金來源應以財政公共預算資金為主，也就是前面我們所論述的政府財政主導的特征。事實上，“除少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃外，相當多的城市都是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房資金來源的主渠道。”[8] 正如前面我們所闡述的那樣：住房公積金的增值收益的不穩定性，公房改革后出售房款的遞減性，使得當前城鎮廉租房的開發建設過于依賴政策性財政資金的扶持。但是，這種制度性的財政資金供應并沒有使得城鎮廉租房的開發后續資金得到保證。事實上，這種財政資金制度性的供給加劇了廉租房開發建設資金的供應不足。

根據新制度學派的定義，制度是“一系列被制定出來的規則，守法程序和行為的道德倫理規范。”[9]制度的關鍵性作用是“增進秩序”，“減少合作成本”。[10]從當前鎮廉租房建設的融資模式來看，傳統意義上政府主導嵌入式的財政資金制度性供給，其弊端清晰易見，并且使得當前城鎮廉租住房開發建設資金缺口日益增大，開發成本不斷提高。事實上，“制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度一旦走上了某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。[11]如果一種制度陷入了路徑依賴，對其創新是必然選擇，即用一種效益更高的制度來取代另一種制度。具體而言，制度創新體現為：（1）一種特定行為的變化；（2）這一組織與其環境之間的相互關系的變化；（3）在一種組織的環境中支配行為與相互關系的規則的變化。[12]因此，當前城鎮廉租房開發建設中的財政資金供給制度的創新就是要打破這種制度變遷的路徑依賴，尋找到適合廉租房開發融資模式的新的路徑取向。筆者認為，當前廉租房融資的新模式，我們可以嘗試遵循以下路徑取向，并尋求創新：

1、城市運營與BOT模式

城市運營模式是指政府發揮市場調節資源優化配置的功效，用經濟手段將城市規劃用地、項目特許經營權、路段冠名權、廣告設置權等相關城市資源進行盤點、打包出售，所獲得的收益用于城市開發建設。當前，廉租房開發建設可以模擬城市運營模式，選擇廉租房實物補助形式進行資金籌集。BOT模式具體指建設（build）、經營（operation）、移交（transfer）的過程。這種模式主要體現為特許權的運營。政府同私人之間通過談判，達成協議，政府將某個項目的特許運營權限轉交私人，并允許其在規定權限和時間內籌集資金，開發建設某個項目（通常為基礎設施）。這期間過程中，私人可經營項目并提供配套服務，獲取利潤，抵扣前期投資成本，特許運營期限到期時，私人部門將遵照協議將該項目轉交政府。在廉租房開發建設過程中，仿效BOT運營模式，可以減輕政府前期投資資金不足的壓力，并可以分擔投資風險。

2、委托、聯合租賃模式

由于廉租房是福利性的公共產品，其特性決定當前我國廉租房只租不售的特點。與此同時，國家相關對廉租房開發運營的福利性政策，吸引了許多租賃公司的關注，只要政府和租賃公司相關意愿達成，租賃公司介入廉租房的開發運營成為一個必然趨勢。當前，廉租房的運營可以考慮委托租賃、聯合租賃的模式。委托租賃主要考慮由政府或社會捐贈資本開發廉租房，或是改造閑置房屋成配套出租房，再授權專業的融資租賃公司進行委托經營和管理。當然，其間政府可以對租賃公司實施一些優惠政策。聯合租賃，其相當于聯合開發形式，也就是租賃公司與房地產開發企業相互優勢互補合作，實現“開發——租賃”的運營模式。這種模式，可以整合資源，節約成本，拓展廉租房開發的融資渠道。

3、PPP融資運營模式

PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部門與私人企業合作模式。主要是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP代表的是一個完整的項目融資的概念。PPP融資運營模式可以使得私人企業在項目的前期參與進來，政府（公共部門）可以利用借鑒私人企業的先進管理技術和經驗。同時，公共部門和私人企業之間可以達成互利共生的運營目標，這不僅可以為社會提供更好的服務，還可以增加項目運營的資本。當前，城鎮廉租房開發建設融資模式，在某種意義上是完全可以采用PPP融資運營模式。

4、信托投資基金（REITs ）模式

在2005年兩會期間，全國工商聯住宅產業商會提出著名議案：“發展房地產投資信托基金（REITs ），建立廉租房體系，解決低收入群體住房需求，防范房地產金融風險。”[13]由于廉租房的開發過程，是一個周期長、耗資大、收益慢的宏大工程，僅靠租金收益的廉租房是難以在較短時間內回籠資金的。REITs 正好可以解決這一難題。REITs 實質上是一種房地產證券化產物，通常采用股票或者收益憑證的形式，賦予房地產這種不動產很強的流動性，同時還便于投資者參與或退出投資。[14] 廉租房開發建設若采用信托投資基金，即REITs形式，可以用持續穩定地租金分紅，吸引更多的開發商和投資者。

5、福利彩票模式

中國福利彩票為福利事業籌集資金，是通過發售彩票收入扣除一定比例的返還獎金、發行成本后所形成的福利基金。該基金遵循無償使用的原則，采取無償捐贈和貸款貼息的具體兩種方式使用。依據民政部統計，中國福利彩票在“十五”期間共銷售1145億元，為國家籌集社會公益金400.75億元。在“十一五”期間，將完成2500億元以上的總銷售量，籌集社會公益金不少于875億元。[15]因此，從社會福利彩票所籌集的資金中提取適當比例，用于當前的廉租房開發建設，既遵循了福利彩票基金無償使用的原則，也有效地緩和了廉租房建設過程中資金短缺的問題。