體制內的“理想方案”

    【戰勝市場】（財新專欄作家 劉勝軍）隨著18屆三中全會的臨近，市場對改革方案的期盼熱度猛增。俞正聲表示，“三中全會改革范圍之廣、力度之大，都將是空前的”。這賦予了市場極大的想象空間。

　　隨即，由財新《中國改革》在10月初刊發的國務院發展研究中心“383改革方案”成為社會關注焦點。此方案之所以引發高度關注，主要是由于該課題組由該中心主任李偉、中財辦主任劉鶴擔綱領銜。劉鶴被認為是三中全會改革方案起草組負責人，而國研中心還擁有包括吳敬璉在內的大批學者。

　　筆者以為，盡管383方案具有一定的導向性、傳遞出重要信息，但不能簡單與三中全會改革方案劃等號。國研方案畢竟是由國研中心擬定的，并沒有各個國家部委的參與，而三中全會方案則更多地需要取得各個部委的支持。換言之，383方案代表了體制內的“理想方案”，三中全會方案將更為折衷。

　　383改革方案的亮點

　　國研方案不僅就改革目標和方向作出了清晰的表述，更重要的是提出了一些具體的改革建議，其中不乏亮點和驚喜。

　　1、在宏觀調控方式方面，383方案明確提出“減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段，主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調控”。過去10年，以貨幣超發為主要特征的貨幣政策和以4萬億為代表的財政政策，備受詬病，更有學者批評政府以宏觀調控的名義擴權。厲以寧指出：“中國出現了一種現象“宏觀調控依賴癥”。 實際上這耽誤了改革。宏觀調控作為外來的一種力量，是對經濟的干預。絕對不要因為宏觀調控有點成效就頻繁利用，而結果對經濟造成大起大落，在投資怪圈中擺脫不開。”

　　2、手握審批大權的劉鐵男落馬，引發對審批權改革的壓力。為減少官員的可以刁難，383方案建議，“對仍需審批的項目，規定審批時限，到期不批復視為同意……在網上公布審批流程、條件和進度，接受企業和社會公眾的質詢”。

　　3、 方案呼吁“深化發行制度市場化改革，重點從發行環節實質審核轉向信息披露”。這實質上提出了廢除審批制、轉向注冊制，呼應了郭樹清“IPO不審行不行”的問題?？梢哉f，中國股市沉疴纏身，不廢除IPO審批制就難以取得實質性的進展。

　　4、創造性地提出“將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。建立低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。社會保障卡具有補貼結算功能，并實現全國范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，并最終取代戶籍制度”。戶籍制度盡管備受爭議，但一夜之間廢除并不現實。國研方案的建議頗具新意和可操作性。

　　值得關注的是，方案建議把司法體系劃為中央事權，這意味著司法體系得以在財務和人事上擺脫地方干預，為增進司法獨立創造了條件。

　　5、教育體系的僵化也是社會關注焦點，錢學森臨終遺言“中國還沒有一所大學能夠按照培養科學技術發明創造人才的模式去辦學，沒有自己獨特的創新東西，這是中國當前的一個大問題”更是引發社會各界唏噓。383方案大膽建議，“逐步實現大學去行政化，探索建立由校董會、校長、監督機構組成的治理架構，讓教育家辦教育，落實高校辦學自主權”。這無疑抓住了教育改革的關鍵。

　　6、關于敏感的土地問題，方案建議“賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場……對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償，農民房屋按市價補償，被征地農民納入城鎮社保體系……改政府賣地為國有土地資產經營，明確國有土地資產經營收益不得當期使用，其用途和績效由人大審議監督”。

　　上述土改建議如能實施，將產生三個方面的深遠意義：1）改革國民收入分配格局。土地是一塊巨大的利益。吳敬璉批評說：過去幾十年來，一些部門在造城運動中獲取的土地價差保守估計在30萬億元左右。2）為農民賣地進城創造便利，有利于推動以人為本的城鎮化；3）對土地財政釜底抽薪，可以一定程度上降低地方政府“坐莊土地市場”的動力，為抑制房價泡沫繼續膨脹創造條件。

　　383改革方案的局限性

　　當然，國研中心方案也對很多重要問題采取了“務實”的態度，一些建議難免具有技術性改良的色彩，難言體制性突破。

　　1、在擴大社會公眾的參與權方面，報告僅建議“對涉及公眾利益的重大決策，決策前應組織相關機構、智庫等進行必要論證，有的要舉行聽證會”。這種相對模糊的描述，在實踐中很容易被規避。

　　2、在落實憲法賦予人大的權力方面，方案呼吁“建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期匯報制度。完善地方政府定期向人大匯報工作機制，推行電視、網上直播等做法”。但對如何改革人大“橡皮圖章”的尷尬地位，方案并沒有提出有效的方法。

　　3、在最具根本性意義的法治建設方面，方案建議“引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段……選取“民告官”典型判例，進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件”。但在實踐中，很多起訴政府部門的案件并不被法院受理。以重慶唱紅打黑為代表的事件，更引發法治倒退擔憂，大批企業家移民海外。筆者以為，法治建設要取得有意義的突破，必須設立憲法法院，建立有效的違憲審查機制。只有憲法從高高供起的牌位變成可以在司法判例中廣為援引的武器，才能實現對公權力的約束。

　　4、近年來，腐敗被提高到“亡黨亡國”的重視高度。習近平上任來更是提出“老虎蒼蠅一起打”。但要治理體制性的、全面性的腐敗，絕非易事。一些學者甚至提出對官員實行特赦，以換取官員對改革的支持。針對腐敗問題，383方案建議“建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休后方可領取……率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔干部做起，加快官員公布個人財產進度”。筆者以為，退休后才可以領取的廉潔年金，與可以即時套現的權力相比，實在太沒有吸引力了。對于官員財產公示，雖然值得嘗試，但從俄羅斯等國經驗來看，不宜寄予過高期望。在法治不完善的情況下，財產公示的“含金量”大可存疑。

　　5、近年來，國進民退、央企壟斷、央企腐敗等問題引發社會嚴重不滿的國企壟斷和腐敗，中石油腐敗窩案只是一個最新的成果展示。盡管383方案承認“基礎產業的壟斷弊端，已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響。大力度推進基礎行業改革刻不容緩”，但報告的建議顯得較為保守。報告只是寄希望于央企之間的內部重組，“將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度……再次重組電信企業，形成多家競爭實力相當的電信運營商”。實踐表明，這樣的重組意義甚微。

　　針對呼聲甚高的“民營銀行”問題，383方案僅建議“降低金融行業準入門檻，鼓勵能滿足金融服務需求的新興民營金融機構的發展，特別是鼓勵有實力的互聯網機構發揮自身獨特優勢進入小微金融領域。”顯然，民企要實現開辦民營銀行并與國有銀行公平競爭的“中國夢”依然模糊。

　　雖然1997年中央決議早已提出“國企退出競爭性領域”，但在現實中卻沒有得到執行，相反，國企在房地產等競爭性領域遍地開花。383方案提出，“明確國有資產具有以下四項基本職能：社會保障職能、提供非營利性公共服務職能，促進戰略性產業穩定、競爭和創新的職能，保障國家安全的職能”。筆者以為，這一描述較1997年的中央決議不進反退。

　　此外，報告提倡“參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式，建立一批國有資本投資運營基金。國資委依據已定的經營目標和考核機制，對各類基金進行監督管理，并任免其負責人”。筆者以為，這種對淡馬錫模式的迷戀，只是拖延國企改革的借口。淡馬錫的運作成功，離不開新加坡法治的社會環境、政企的高度分離、政府透明度、明智的政治家等諸多因素，對復雜的中國并無太多借鑒價值。中國的國企改革，必須下決心在國企退出競爭性領域、放棄政府對國企的人事干預、破除央企壟斷等方面大膽突破。

　　總體而言，383方案反映了體制內改革派為推動全面改革做出的巨大努力，報告既力求推動“實質性改革”又兼顧到了現實體制的制約因素，值得肯定。但方案在國企改革等關鍵性、敏感性問題上無奈的“技術性改良”，也折射出中國改革之困難性、漸進性、復雜性。