【摘要】土地財政是中國城市化啟動的關鍵制度，對于城市化原始資本的積累起到重要作用。土地財政也帶來資源浪費、金融風險和貧富分化等一系列問題。簡單地放棄土地財政并轉向稅收，可能帶來一系列風險。土地財政不應簡單放棄，而應隨著城市化的推進、完成而不斷升級乃至逐漸退出。在此之前，土地財政不應輕言放棄。“先租后售”保障房制度，可以利用土地財政為勞動力的城市化提供原始資本。
【關鍵詞】城市化 土地財政 住房制度
引言
改革就是一系列選擇。但哪個選擇真正改變了歷史，當時并不一定看得清楚。“土地財政”就是如此。從誕生到形成，它并沒有一個完整的設計。甚至“土地財政”這一名詞，也是后來才想出來的。但正是這個來路不清、沒人負責、甚至沒有嚴格定義的“土地財政”，前所未有地改變了中國城市的面貌，成為全球經濟成功與問題的根源。
中國特色發展道路的核心，就是“土地財政”。這一模式是否可以持續?是否還能改進?還是必須全盤放棄?乃是攸關國家命運的重大抉擇。但由于“土地財政”被“房價”、“腐敗”、“泡沫”等敏感的社會話題所綁架，摒棄“土地財政”，幾乎成為學界和輿論界一邊倒的共識。本應客觀、專業的學術討論，演變成了指責“土地財政”的競賽。
好的“學術”，不在于告訴人們眾所周知的“常識”，而在于能解釋眾所不解的“反常”。“土地財政”之所以抗風而立，批而不倒，就在于其有著不為學術界所知的內在邏輯。“土地財政”背后的經濟含義，遠比我們大多數人知道的深刻、復雜。本文試圖以“信用”為主線，重新評價“土地財政”的功過，思考“土地財政”改變可能帶來風險，探討改進“土地財政”的可行路徑。
1 正確評價土地財政的功過
1.1 信用：城市化的催化劑
城市出現了幾千年，有興有衰，但為何到了近代卻突然出現了不可逆轉的“城市化”?絕大多數研究，都認為城市化是工業化的結果。這一表面化的解釋妨礙了我們對城市化深層原因的認識。
城市的特征，就是能提供農村所沒有的公共服務。公共服務是城市土地價值的唯一來源。城市不動產的價值，說到底，就是其所處區位公共服務的投影。無論城墻，還是道路，或是引水工程，公共服務都需要大規模的一次性投資(fixed cost)。傳統經濟中，一次性投資的獲得，主要是通過過去剩余的積累。這就極大地限制了大型公共設施的建設?；A設施巨大的投資，成為制約城市發展的主要障礙。
突破性的進步，來自于近代信用體系的創新。通過信用制度，未來的收益可以貼現到今天，使得資本的形成方式得以擺脫對過去積累依賴，轉向預期收益。信用制度為大規模長周期的設備和基礎設施投資提供了可能[i]。技術進步和信用制度的結合共同啟動了城市化與工業化。沒有信用制度和原始資本，科技創新不過是又一個曇花一現的奇技淫巧。研發更不可能成為一種獨立存在的生產方式。
只有資本才能為資本作抵押。信用制度的關鍵是如何獲得“初始信用”。工業化和城市化的啟動，都必須跨越原始資本的臨界門檻。一旦原始資本(基礎設施)積累完成，就會帶來持續稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。
城市化模式的選擇，說到底，就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累方式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠內部積累，很難跨越最低的原始資本門檻。強行積累，則會引發大規模社會動亂[ii]。因此，早期資本主義的原始資本積累，很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每一個發達國家，都可以追溯到其城市化早期階段的“原罪”。
差序格局中，民間借貸局限于熟人社會。傳統中國社會的信用，只能是小規模和短周期的。近代中國被打開國門后，不僅沒有完成原始資本積累，反而成為列強積累原始資本的來源地。1949年后，中國重獲完整的稅收主權，但依靠掠奪實現原始資本積累的外部環境已不復存在。中國不得不轉向計劃經濟模式。
所謂“計劃經濟”，原理上仍然是通過自我輸血，強行完成原始資本積累的一種模式。在計劃經濟條件下，經濟分為被農業和工業兩大部類，國家通過工農業產品的剪刀差，不斷將農業的積累轉移到工業部門。依靠這種辦法，中國建立起初步的工業基礎，但卻再也沒有力量完成城市化的積累。超強的積累率，窒息了中國經濟，使生產和消費無法實現有效的循環。改革前，中國城市化水平一直徘徊在百分之十幾左右[iii]。
1.2 土地財政：中國城市化的“最初的信用”
中國城市化模式的大突破，起始于80年代后期。當時，依靠農業部門為中國的工業化提供積累的模式已難以為繼。深圳、廈門等經濟特區被迫嘗試仿效香港，通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資[iv]。從此開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來廣受詬病的“土地財政”。
1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但卻將當時規模還很少的土地收益，劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎。
隨著1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍掛(賣方決定市場)等一系列制度創新，“土地財政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹“土地財政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎設施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前(高鐵、機場、行政中心)。成百上千的城市，排山倒海般崛起。無論城市化的速度還是規模，都超過了改革之初最大膽的想象。
的確，沒有“土地財政”，今天中國經濟的很多問題不會出現，但同樣，也不會有今天中國的城市化的高速發展。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長，只能用驚嘆來描述。任何對中國城市化的批評(土地浪費、生態破壞、貧富差距、金融泡沫……)同這樣的成就相比，都變得微不足道。
中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——“土地財政”?？梢哉f，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話。
為何中國能走這條路?這是因為計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造條件[v]。“土地財政”的作用，就利用市場機制，將這筆隱匿的財富轉化成為啟動中國城市化的巨大資本[vi]。
“土地財政”并非中國專利。從建國至1862年近百年間，美國聯邦政府依靠也是“土地財政”。同土地私有化的老大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土地。當時聯邦法律規定創始十三州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配[vii]。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%。[viii]
對比中國土地財政，就可以想象當年美國的“土地財政”規模有多大。2012年，中國國稅收入11萬億，如果48%，就相當于5萬億，而2012年“土地財政”總收入只有不到2.7萬億。中國土地財政，就是從90年代初算起，迄今也不過20余年。而美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》(Home stead Act)規定土地免費轉讓給新移民，前后持續近百年。1862年后，聯邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產稅所代替[ix]。
1.3 土地財政的本質是融資而非收益
土地私有的城市，公共服務的任何改進，都要先以不動產升值的方式轉移給土地所有者。政府需要通過稅收體系，才能夠將這些外溢的收益收回。稅收財政的效率幾乎完全依賴于與納稅人的博弈。制度損耗帶來的利益漏失極高。而在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處。相對于“征稅”的方式，通過“出售升值土地”來回收公共服務投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施融資，甚至還可以以補貼的方式，為有持續稅收的項目融資[x]。
計劃經濟遺留下來的這一獨特的制度，使得土地成為中國地方政府巨大且不斷增值的信用來源。不同于西方國家抵押稅收發行市政債券的做法，中國土地收益的本質，就是通過出售土地未來的增值(70年)，為城市公共服務的一次性投資融資。中國城市政府出售土地的本質，就是直接銷售未來的公共服務。如果把城市政府視作一個企業，那么西方國家城市是通過發行債券融資，中國城市則是通過發行的“股票”融資。
因此，在中國，居民購買城市的不動產，相當于購買城市的“股票”。這就解釋了為什么中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅[xi]——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值!因此，中國的房價和外國的房價是完全不同的兩個概念——前者本身就附帶公共服務，后者則需另外購買公共服務。
在這個意義上，“土地財政”這個詞，存在根本性的誤導——土地收益是融資(股票)，而不是財政收入(稅收)。在城市政府的資產負債表上，土地收益屬于“負債”，稅收則屬于“收益”。“土地金融”或許是一個比“土地財政”更接近土地收益本質的描述。
對“土地財政”的認識，有助于解釋困惑經濟學家的一個“反常”——為何中國經濟高速增長，而股票市場卻長期低迷不振。如果你把不同城市的房價視作該“城市公司”股價，就會發現中國股票市場的增長速度和中國經濟的增長速度完全一致，一點也不反常[xii]。由于土地市場的融資效率遠大于股票市場，因此，很多產業都會借助地方政府招商，變相通過土地市場融資[xiii]。這也間接反駁了那些認為土地財政抑制了實體經濟的指責。
土地財政相對稅收財政的效率差異，雖然很難直接觀察，但我們仍然可以通過一些數據間接比較。
近年來，中國M2增長速度持續高速增長，但并未引發經濟學家所預期的超級通貨膨脹。一個重要的原因，就是M2的規模是有實際需求的支撐的?，F在有一種流行的做法，就是拿M2和GDP作比較。2012年，M2余額97.42萬億。2012年GDP約51萬億，M2與GDP的比例達190%。有人認為，M2/GDP數據逐年高企，說明資金效率和金融機構的效率較低。更有人擔心通脹回歸和房價反彈。
但實踐表明M2和GDP并不存在嚴格的對應關系。1996年是個分水嶺。從這一年開始M2開始超過GDP。但此后卻長期保持了低通脹，甚至局部時期還出現通縮。而改革開放后幾次大通脹都出現在此之前。這是因為，合意的貨幣發行規模，取決于貨幣背后的信用而非GDP本身[xiv]。如果說稅收財政信用與GDP存在正相關關系，土地財政提供的信用與GDP的這種相關性就可能比同樣GDP的稅收財政成倍放大。
1998年住房制度改革雖然沒有增加GDP，但卻使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社會的信用需求急速擴大。如果我們理解房價的本質是股價的話，就會知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因為房價上升導致全社會信用規模膨脹得更快。[xv]
1.4 “土地財政”是中國和平崛起的制度基礎
西方國家經濟崛起的歷史表明，效率較低的稅收財政，無法完全滿足城市化啟動階段原始資本的需求。為避開國內政治壓力，外部殖民擴張、侵略，便成為大多數發達國家快速完成積累的捷徑[xvi]。這就是為什么中國之前的發展模式，必然帶來擴張和征服，新崛起的國家一定要和已經崛起的國家發生碰撞和沖突。如果不能從發展模式上給出令人信服的解釋，僅僅靠反復聲稱自己的和平愿望，很難使其他國家相信中國的崛起會是一個例外。
有人認為全球化的時代的跨國貿易和投資，可以幫助發展中國家選擇非武力征服的外部積累模式。盡管這一理論來自西方國家，但他們自己內心并不真的相信這一點。否則就無法解釋他們為何仍然處心積慮對中國投資和貿易進行圍堵。的確，戰后一些孤立經濟體在特殊的政治條件下，依靠國際貿易和投資完成了原始資本的積累。但這并不意味著中國這樣的大型經濟體也可以復制這樣的發展模式。
清末和民國時代的開放歷史表明，市場開放對交易雙方的好處，并不像“比較優勢”理論認為的那樣是無條件的。國際投資和貿易既可幫助中國企業在全球攻城略地，也為國際資本經濟殖民敞開了大門，利弊得失端賴雙方資本實力。發達國家經濟長期領先的一個重要原因，就是其完善的“稅收—金融”體制可以以很高的效率融資，從而取得全球競爭的優勢。因此，通常條件下，發達國家是資本實力較強的一方，推動全球化最力的，往往也是資本最雄厚的國家。
但中國的“土地財政”打破了這一規則，在短短十幾年的時間內，創造了一個比西方國家效率更高的融資模式。依托“土地財政”為基礎的強大信用，中國不僅產品橫掃全球，而且出人意外地成為與列強比肩的資本強國。
反傾銷歷來是發達國家對付其他更發達國家的經濟工具，現在卻被用來對付中國這樣的發展中國家;以前從來都是城市化發展快的國家資本短缺，完成城市化的國家資本剩余，結果現在反過來，是中國向發達國家輸出資本[xvii]。在這些“反經濟常識”的現象背后，反映的實際上都是“土地財政”融資模式的超高效率。
中國之所以能“和平崛起”，真正原因，恰恰是由于“土地財政”的融資模式，使得中國不必借由外部征服，就可以獲得原始積累所必需的“初始信用”。高效率的資本生成，緩解的原始資本積累階段的信用饑渴，確保了中國經濟成為開放和全球化獲利的一方。一旦城市化完成，“土地財政”的使命就可以退出，經濟就可以進入自主增長階段。因此，即使在城市化初始階段，中國也比其它任何國家更希望維持現有國際經濟秩序，更有動力推動全球化。土地財政的成功，確保了“和平崛起”成為中國模式的內置選項。
2 理解土地財政的問題與風險
2.1 土地財政的問題
同任何發展模式一樣，“土地財政”雖給中國經濟帶來的諸多好處，但其模式也引發了許多問題。這些問題不解決好，很可能會給整個經濟帶來巨大的系統風險。其后果，不會小于稅收財政曾經帶來的“大蕭條”、“經融風暴”、“主權債務危機”。
首先一個問題，就是“土地財政”必定要將不動產變成投資品。政府打壓房價的政策之所以屢屢失效，就是沒有按照資本品的市場來管理住房市場?？偸窍氘斎坏仄髨D讓住房市場回歸到普通商品市場。“土地財政”的本質是融資，這就決定了土地，乃至為土地定價的住宅必定是投資品。買汽車公司股票的人，并不是因為沒有汽車。同樣，買商品房(城市股票)的人，也并非因為沒有住房。只要是土地財政，不動產就無可避免地會是一個資本品。無論你怎樣打壓住房市場，只要其收益和流動性高于股票、黃金、儲蓄、外匯等常規的資本貯存形態，資金就會繼續流入不動產市場。
第二，拉大貧富差距。土地財政不僅給地方政府帶來巨大財富，同時也給企業和個人快速積累財富提供了通道?？客顿Y不動產在一代人之內完成數代人都不敢夢想的巨額財富積累的故事，成為過去十年“中國夢”的最好注腳。但與此同時，沒有機會投資城市不動產的居民與早期投資不動產居民的貧富差距迅速拉開：擁有不動產的居民，即使不努力，財富也會自動增加;而沒有擁有不動產的居民，即使拼命工作，擁有不動產的機會也會越來越渺茫。房價上漲越快，貧富差距越大。房地產鎖定了不同社會階層流動的渠道，造就了絕望的社會階層。
第三，占用大量資源。如果說中國經濟“不協調、不平衡、不可持續”，房地產市場首當其沖。同虛擬的股票甚至貴金屬不同，不動產為信用基礎的融資模式，會超出實際需求制造大量只有信用價值卻沒有真實消費需求的“鬼樓”甚至“鬼城”。為了生產這些信用，需要占用大量土地，消耗掉本應用于其它發展項目的寶貴資源。資本市場就像水庫，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農田。但是，如果水庫的規模過大并因此而淹沒了真正帶來產出的農田，水庫就會變為一項負資產。
第四，金融風險。既然土地財政的本質是融資，就不可避免地存在金融風險。股票市場上所有可能出現的風險，房地產市場上都會出現。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元。雖然低于2011年的3.15萬億元與2010年的2.7萬億元基本持平。但這并不意味著土地融資在全資本市場上比重的縮小。
截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元，遠超土地出售收入的減少。這些土地抵押品的價值，實際上都是通過房地產市場的價格來定價的。打壓房價或許對坐擁高首付的銀行住房貸款產生不了多少威脅，但對高達6萬億以土地為信用的抵押貸款卻影響巨大[xviii]。一旦房價暴跌，如此規模的抵押資產貶值將導致難以想象的金融海嘯。廣泛的破產不僅會毀滅地方政府的信用，而且將會席卷每一個經濟角落，規模之大中央財政根本無力拯救。
2.2 沒有準備的稅制轉型，無異政治自殺
鑒于“土地財政”帶來的一系列嚴重問題，主流觀點幾乎一邊倒地要求拋棄“土地財政”。談論拋棄很容易，如何找到替代的融資?一個簡單的答案，就是仿效發達國家，轉向稅收財政。
當年美國“土地財政”切換到“稅收財政”，靠的是聯邦政府放棄土地收益同時地方政府開征財產稅。今天中國，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國，中央政府就必須大規模讓稅給地方政府?，F在，中央稅收剛剛超過11萬億，要想靠退稅彌補近3萬億的土地收入和占地方財政收入16.6%的1萬億的房地產相關稅收幾乎是不可能的(更不要說還有6萬億的土地抵押融資)。
那么，能否靠增稅彌補放棄“土地財政”的損失?中國的稅負水平并不低，其增速遠超GDP。2012年完成稅收達到11萬億 比增11.2%。在此基礎上，繼續大規模加稅的基礎根本不存在。在中國。“土地財政”的本質是“融資”，其替代者必定是另一種對等的信用。而要把稅收變為足以匹敵土地的另一個信用基礎，就必須突破一個重要的技術屏障——以間接稅為主的稅收體制。
《福布斯》雜志根據目前的邊際稅率，曾連續兩次將中國列為“稅負痛苦指數全球第二”。但在現實中，中國居民負稅的“痛感”遠低于發達國家。為什么?不是因為稅收低，而是因為以間接稅為主體的繳稅方式。
數據顯示，2011年，我國全部稅收收入中來自流轉稅的收入占比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計占比不足30%。來自各類企業繳納的稅收收入占比更是高達92.06%，而來自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%。如果再減去由企業代扣代繳的個人所得稅，個人納稅不過占2%。去年個稅起征點上調后，今年個人直繳的比例還會更低。這就是為什么稅收高速增長，居民稅負痛感卻不敏感的重要原因。
任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負擔不能惡化。如果按照某些專家的建議，通過直接增加財產稅等新的地方稅種來來補償土地收入，將足以引發比希臘更加嚴重的社會騷亂。這種非帕累托改進，對任何執政者而言，無異于政治自殺。在現有的政治制度下，社會暴亂乃至“大革命”都是完全可以預期的。
1862年，美國的稅改取消聯邦土地收入，改征地方財產稅，納稅人的負擔沒變，收入在不同政府間切換。但在中國這樣的稅收結構下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過是減少了企業的負擔，減稅并不能直接進入居民個人賬戶。因此，對居民人而言，增加財產稅就是支出凈增加。這樣的改革方案，在一開始就注定會失敗[xix]。
有人也許會質疑，如果不對個人征稅，難道應該讓中國企業繼續忍受如此高的稅負?我們可以用另一個問題回答這個問題，為什么中國邊際稅率如此之高，全球投資還要蜂擁進入中國?答案是：“土地財政”。借助土地巨大融資能力，地方政府可以執行無人能敵的稅收減免和地價補貼。其補貼規模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道[xx]。也正是由于地方政府的補貼遠大于稅負的增長，中國企業才保持了相對競爭對手的相對優勢。
同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。沒有“土地財政”的補貼，企業根本無法負擔如此沉重的稅收，中央政府的高稅率也就不可持續。
2.3 放棄“土地財政”意味著“改旗易幟”
直接稅多一點，還是間接稅多一點，并不是哪種稅收模式更有效率、更公平這么簡單。不同稅收模式間，也不是簡單的數量替換。稅收的方式，決定了國家可能采用的政體：如果增加直接稅，政府就必須讓渡權利。如果政府不主動讓，就會通過社會動蕩迫使政府讓。
歷史上，直接稅的征收比間接稅的征收艱難得多。發達經濟為了建立起以直接稅為基礎的政府信用，無不經歷了漫長痛苦的社會動蕩。這是因為即使稅額相等，不同的稅制給居民帶來的“稅痛”也會大不相同。
英國個稅源于小威廉﹒皮特時代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉﹒格拉斯頓任首相時，才在英國稅制中固定下來。其間長達80年。德國從1808年普法戰爭失敗開始，經歷長達80余年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法才正式建立。美國在1861年南北戰爭爆發后開征所得稅，1872年廢止?？偨y塔夫脫再提個稅開征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個稅才得到確認。期間也長達數十年。
特別值得指出的是，憲政改革是開征直接稅的必要前提。歷史上，無論英國的“光榮革命”，還是法國“大革命”和美國“獨立戰爭”，無不同直接稅征收密切相關，最終的結果都是憲政改革。這是因為在所有的稅種中，個人所得稅最能引起納稅人的“稅痛”。“無代表，不納稅”(no taxation without representation)。一旦轉向直接稅，憲政改革就不可避免。競爭性的民主就會成為不可逆的趨勢(就像繳交物業費的小區)，共產黨的執政基礎就會動搖[xxi]。
直接稅與民主憲政的關系，決定了即使可以成功轉向稅收財政，政府不可能不經納稅人同意，用財產稅來補貼企業[xxii]?？梢灶A見，一旦取消土地財政，中國企業的競爭力必將急劇下滑。中國在城市化完成之前，就會再次淪為二流國家[xxiii]。
3 “土地財政”的升級與退出
3.1 有區別，才能有政策
沒有一成不變的城市化模式。“土地財政”也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用于所有發展階段。“土地財政”只是專門用來解決城市化啟動階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著原始資本積累的完成，“土地財政”應該也必然會逐漸退出并轉變為更可持續的增長模式。
指出直接稅開征的風險，并非否定直接稅的作用，而是要發揮不同模式在不同階段的優勢。當城市化進入新的發展階段后，就要及時布局不同模式間的轉換。模式的過渡，沒有簡單的切換路徑。必須經過復雜的制度設計和幾代人的時間。中國未來幾年最大的戰略風險，就是在還沒有找到替代方案之前，就輕率拋棄“土地財政”。
正確的改革策略應當是：積小改為大改。把巨大的利益調整，分解到數十年的城市化進程中。要使每一次改革的對象，只占整個社會的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉換，是“無痛”的轉換。時間越長，對象越分散，社會承受力就越強，改革也就越容易成功。切忌城市化還不徹底，就急于進入教科書式的“憲政改革”。
具體做法是，在空間上、時間上，把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部分。在不同的部分，區分不同的利益主體，分別制定政策，分階段逐步過渡到更加可持續的稅收模式：
1)企事業單位和商業機構，可率先開始征收財產稅;2)永久產權(如僑房、公房等)，可以開征財產稅;3)小產權房、城中村可以結合確權同時開征財產稅;4)有期限的房地產物業，70年到期后開征財產稅同時轉為永久產權[xxiv];5)老城新增住宅拍賣時就規定要交繳財產稅;6)老城區及附近新出讓的項目可以縮短期限，如從70年減少的20年或30年，到期后，開征財產稅;7)所有已經有完整產權的物業，需以公共利益為目的，才可以強制拆遷。物業均按市場價進行補償;8)愿意自行改建的，在容積率不變且不惡化相鄰權的條件下，允許自我更新;9)愿意集體改造的，自行與開發商談判條件。個別政府鼓勵的項目(如危舊房)，可以容積率增加等方式予以獎勵。
財產稅可以有不同的名目，直接對應相關的公共服務。[xxv]通過區別不同的政策對象，按照不同的階段，將完成城市化的地區漸進式地過渡到可持續的“稅收財政”，同時，建立與之相對應的，以監督財稅收支為目的社區組織[xxvi]。
城市新區部分則應維持高效率的“土地財政”積累模式。但維持，并不是意味著無需改變。其中，最要緊的，就是必須盡快將不動產分為投資和消費兩個獨立的市場?，F在的房地產政策之所以效率低下，一個很重要的原因，就是我們希望用一個政策同時達成“防止房地產泡沫”和“滿足消費需求”兩個目標。要想擺脫房地產政策的被動局面，就必須將投資市場和消費市場分開，并在不同的市場分別達成不同的經濟目標——在投資市場，防止泡沫破裂;在消費市場上，確保居者有其屋。
市場區分后，就可以組合利用價格和數量兩個杠桿，使政策的“精度”大幅增加。在投資市場上(商品房)：控制數量(比如，將供地規模同其空置率掛鉤)放開價格，避免不動產價值暴跌觸發的系統性危機;在消費市場上(保障房)：控制價格增加數量，滿足新市民進入城市的基本消費需求[xxvii]。
在這里需要特別指出的是，以打壓房價為目的的各類政策，一定要盡快退出。“土地財政”下，中國貨幣信用的“錨”就是土地。在某種意義上，人民幣是“土地本位”貨幣。中國之所以沒有產生超級通貨膨脹，關鍵在于人民幣的信用基石—“土地”—的價值和流動性屹立不倒。一旦房價暴跌，土地就會貶值，信用就會崩潰，泛濫的流動性就會決堤而出。
防止土地價值暴跌的關鍵，在于防止房價下跌。防止房價下跌的唯一辦法，就是控制供給規模。唯有大幅度減少商品房供地規模并切斷信貸從銀行流向房地產，才能減少土地信用在市面上的流通，從而避免資產價格暴跌[xxviii]。
3.2 “人的城市化”
真正用來滿足需求并成為經濟穩定之錨的，是保障房供給。這部分供給應當盡可能的大。理想的狀態，就是要做到新加坡式的“廣覆蓋”。所謂“廣覆蓋”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本價獲得首套小戶型住宅。只要不能做到“廣覆蓋”，保障房就會加劇而不是減少社會不滿，“尋租”行為就會誘發大規模腐敗(趙燕菁，2011)。
而要做到“廣覆蓋”，首先必須解決的問題就是資金。中國金融系統總體而言，資金非常豐沛。關鍵是如何設計出足夠的信用將其貸出來。目前的保障房不能進入市場。這種模式決定了保障房無法像商品房那樣利用土地抵押融資。依靠財政有限的信用，必定難以滿足大規模建設的巨額資金需求。要借助“土地信用”，就必須設計一個路徑，使抵押品能夠進入市場流通。
如何既能與商品房市場區隔，又可以進入市場流通以便于融資?一個簡單的辦法就是“先租后售”——“先租”目的是與現有商品房市場區隔;“后售”則是為了解決保障房建設融資。舉例而言：假設50平方米保障房的全成本是20萬元(土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米)。一個打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年就是1.2萬元，10年就是12萬元，15年就是18萬元。屆時只需補上差額,就可獲得完整產權。
這個假設的例子里，各地的具體數字可能不同，但理論上講，只要還款年限足夠長，輔之以政府補助和企業公積金(可分別用來貼息和支付物業費),即使從事收入最低的職業，夫妻兩人也完全有能力購買一套完整產權的住宅。
由于住房最終可以上市，因此土地(及附著其上的保障房)，就可以成為極其安全有效的抵押品。通過發行“資產擔保債券”(Covered Bonds)等金融工具，利用社保(3.11萬億元)、養老金(1.92萬億元)、公積金(2萬億)等沉淀資金獲得低息貸款，只需政府少許投入(貼息)，就可以一舉解決“全覆蓋”式保障房的融資問題。
“先租后售”模式，看似解決的是住房問題，實際上卻意味著“土地財政”的升級——都是通過抵押作為信用獲得原始資本。這一模式同以往的“土地財政”一個重要不同，就是以往“土地財政”是通過補貼地價來直接補貼企業，而“先租后售”保障房制度，則是通過補貼勞動力間接補貼企業。2008年以后，制約企業發展的最大瓶頸已經不是土地，而是勞動力[xxix]。新加坡和香港的對比表明，住房成本可以顯著影響本地的勞動力成本，進而增強本土企業的市場競爭力。
“土地財政”另一個后果，就是“空間的城市化”并沒有帶來“人的城市化”——城市到處是空置的豪宅，農民工卻依然在城鄉間流動?，F在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背后的公共服務和社會福利，等于什么也沒做;如果所有人自動享受公共服務和社會福利，那就沒有一個城市可以負擔得起。
戶籍制度無法取消與“土地財政”密切相關。由于沒有直接的納稅人，城市無法甄別誰有權利享受城市的公共服務，就只好以來戶籍這種笨拙但有效的辦法來限定公共服務供給的范圍。要想取消戶籍制度，就必須改為間接稅為直接稅。而改變稅制，就必須面對前文所述的制度風險。
但就算能夠用財產征稅取代戶籍，也還是解決不了農民轉變為市民的問題——今天因為缺少財產而擁有不了戶籍的非城市人口，明天也一樣會因為缺少財產而無法成為合格的納稅人。因此，研究怎樣讓農民可以獲得持續增值的不動產，遠比研究如何取消戶籍來得更有意義。
“先租后售”的保障房制度，使得戶籍制度變得無關緊要。它為非農人口獲得城市資產和市民身份，直接打開了一條正規渠道——新市民只需居住滿一定時間，就可以通過購買保障房，成為城市的正式市民[xxx]。
3.3 “土地財政”重建個人資產
現在的財政界有一種普遍的看法，認為中國的稅制結構，已經到了非調整不可的地步。理由是間接稅使每一個購買者都成為了無差別的納稅人，無法像直接稅那樣，通過累進使高收入者承擔更多的稅負來調節貧富差距。
但現實中，真正導致的貧富差距的深層原因，是有沒有不動產。不動產成為劃分有產階級和無產階級的主要分水嶺——有房者，資產隨價格上升，自動分享社會財富;無房者，所有積累都隨房價上升縮水。房價上升越快，兩者財富差異就越大。財產不均是因，收入不均是果。用稅收手段，只能調節貧富的結果;用不動產手段，才能調節貧富的原因。
要縮小社會財富差距，最主要的手段，不是稅收轉移和二次分配，而是要讓大部分公民，能夠從一開始就有機會均等地獲得不動產。“土地財政”向有產者轉移財富的功能，是當前貧富差距加大的“罪魁禍首”，但通過“先租后售”，這一功能馬上就可以變為縮小貧富差距的有力工具[xxxi]。
“現代人”的特征，就是擁有信用。“土地財政”通過“先租后售”保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動力資本的城市化創造了前提。由于保障房的市場溢價遠遠高于其成本[xxxii]。因此，保障房“房改”就相當于以兌現期權的方式給所有家庭注資。
家庭的經濟學本質，乃是從事“勞動力再生產”的小微企業。將土地資本大規模注入家庭，可以快速構筑社會的個人信用，使經濟從國家信用基礎，拓展到個人信用基礎。“先租后售”保障房可以顯著地提高配置家庭資產的效率。國外的實踐表明，同儲蓄形態的養老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流動性的住宅可以在家庭層次，將社保和養老金資本化[xxxiii]。
保障房“廣覆蓋”，為城市化的高速發展提供了一個巨大的社會穩定器。它可以在利益急速變化的發展階段，極大地增加整個社會的穩定性，擴大執政黨的社會基礎。如果說“土地財政”在過去20年先后幫助政府和企業實現了原始資本積累，下一步其主要目標就應當轉向勞動力的資本化。
中國城市化快速啟動，是拜“城市土地國有化”這一特殊歷史遺產所賜?，F在來追究當初這一做法是否道德毫無意義[xxxiv]。正確的做法，不是回到土地私有的原始狀態再啟動城市化。這樣只能讓城市周圍的農民獲得城市化的最大好處。而是要利用這一制度遺產，通過企業補貼、“先租后售”保障房等制度，讓遠離城市地區、更大的范圍內的農民，一起參與原始資本積累，共同分享這一過程創造的社會財富。
“先租后售”保障房乃是借助“土地財政”作為融資工具，啟動大規模保障房建設。其經濟意義，在于通過住房幫助城市化人口完成原始資本積累，從而為城市化完成后轉向稅收財政創造條件[xxxv]。1998年房改的成功，推動了中國近十年的快速增長。保障房在規模上遠超當年的房改?？梢灶A見，這一改革一旦成功，中國經濟至少還可以高速增長20年。
結論
城市化的其啟動，是傳統經濟轉變為現代經濟過程中，非常獨特的一個階段。能否找到適合自身特點的模式，對于高質量的城市化至關重要。近代以來，中國一直都在模仿、追趕，鮮有能真正稱得上“有中國特色”的制度創新。而“土地財政”就是這樣一個偉大的制度創新。其經濟學意義，遠比大多數人的理解來得深刻、復雜。
“土地財政”只是一種金融工具。工具本身無所謂好壞，關鍵是如何使用。很多情況下，問題并非“土地財政”本身，而是“土地財政”的使用。隨著城市化階段的演進，“土地財政”用來解決的問題也應當及時改變。通過不動產的形成和再分配，“土地財政”可以在全社會的財富積累和擴散中，起到其他模式所難以企及的作用。
從更長遠的經濟發展階段看，我們今天所擔心的問題，很可能會隨著原始資本積累階段的完成而自動消失。深圳是中國城市化最快的城市之一，稅收收入占到政府收入的93%以上，來自土地的收益已經微不足道。但深圳經濟并沒有因為無地可賣而“不可持續”——由于已經完成了原始資本積累，深圳“土地財政”已經悄然退出。深圳的實踐表明，我們可能根本無需為長大后不治自愈的“病”吃藥[xxxvi]。
“土地財政”是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動力，也為城市化積累了風險。放棄是一個容易的選擇，但找到替代卻絕非易事。沒有十全十美的模式。“稅收財政”演進了數百年，導致了世界大戰、大蕭條、次貸危機、主權債務等無數危機，其破壞性遠大于土地財政，但西方國家并沒有輕言放棄。它之所以仍然被頑強地堅持、探索，蓋因其積累模式的內在邏輯使然。
最優的城市化模式，就是根據不同的發展階段，不同的空間區位，組合使用不同的模式。“土地財政”是城市化啟動階段的重要工具。一旦原始資本積累完成，城市化進入穩定下來，其歷史角色就可能逐步淡出，甚至最后終結。
一個模式的初期，不完善是正常的。在充分理解其在中國經濟中的深刻含義之前，就對其妄加批評，不僅十分輕率而且非常危險。至少，在我們找到一個更好的替代模式之前，我們不能輕言放棄。(作者：趙燕菁 中國房地產研究會常務理事)
參考文獻：
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6. 趙燕菁、吳偉科:“住宅供給模式與社會財富分配”,《城市發展研究》14 卷,2007 年
7. 趙燕菁：“保障房須廣覆蓋”，《財經》2011年27期
注釋：
[i]正是由于現代金融和技術創新，同時為兩者提供了原始資本，導致工業化與城市化相繼啟動。因此，城市化與工業化是共生關系，而非因果關系。
[ii]秦朝投資長城、馳道、阿房宮，隋朝投資大運河、東都(洛陽)，都觸發了全國性的動蕩。
[iii]春秋末期的人口總數為3200萬人，城市人口509萬，城市化水平已經達到15.9%。趙剛在《中國歷史的城市人口》所得出的北宋城市化率為20.1%，南宋為22.4%。按照梁庚堯估算“南宋大部分城市人口比率可能在百分之三至百分之十四之間”(梁庚堯著：《南宋的城市發展(上)》)。吳松弟所著的《中國人口史·遼宋金元時期》中的估算數字為12%左右。而1978年改革開放前，中國城市化水平僅為17.9%，基本處于同一數量級。
[iv]1986年，深圳改變了原有的無償劃撥模式，逐步形成了國有土地流轉市場。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣了一幅面積8588平方米的地塊，敲響了1949年以來國有土地拍賣的“第一槌”。第二年，憲法修正案在第10條中加入“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，城市土地使用權的流轉獲得了憲法依據。(張千帆，2012)
[v]1956年，三大改造運動開始，政府通過贖買收購了資本主義工商業擁有的土地所有權，并通過人民公社運動將農民個人土地轉變為集體土地。形成了國有為主、集體與私有土地并存的格局，城市超過90%的土地為國家所有，1975年憲法第5條正式規定：“生產資料所有制現階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制” 1982年憲法第10條重申：“城市的土地屬于國家所有”。
[vi]改革開放前后的政策，看似相互對立，實則相互連貫。“不能用改革開放后的歷史時期，否定改革開放前的歷史時期”(習近平，2013)。臺灣大學政治系教授朱云漢2012年9月28日在題為《中國大陸興起與全球秩序重組》講座中指出：“中國完成了一場相當徹底的社會主義革命，因為它把私有財產權，尤其是最重要的土地資本集體化，不是國有就是集體所有。而這個龐大的集體資產，大部分是國有資產，是中國后來三十年快速發展的資本。其他很多國家沒有走這條歷史道路，就很難有這個歷史條件。這是前人留給后來政府的一筆巨額財富”。
[vii]直到今天，聯邦政府仍是美國絕對的“頭號地主”。聯邦政府擁有土地高達6.5億英畝，約占全部國土的30%。聯邦擁有82%的內華達州、68%的阿拉斯加州、64%的猶他州、63%的愛達荷州、61%的加州以及將近一半的懷俄明州和俄勒岡州。這些聯邦土地不僅由聯邦政府全權管理，而且也因其聯邦所有權而享受征稅豁免權。在國有土地方面能和美國有一比的是加拿大。據統計，加拿大41%的土地為聯邦所有，48%為各省所有;兩者相加，高達89%的土地是屬于政府的“皇家土地”(Crown Land)，僅剩下11%為私人所有。(張千帆，2012)
[viii]關于土地財政的規模，有不同的觀點。王克強 劉紅梅 張璇等認為“早期美國的土地財政收入占總財政收入的比重較高，達到了60%多，后來呈現緩慢下降的態勢。進入21 世紀， 美國的土地財政收入占總財政收入的比重為30%不到， 并且變化不大”。Hibbard( 1924) 整理1820 年7 月- 1842 年9 月間聯邦政府土地拍賣收入情況后得出結論，政府總計收到9535. 1 萬美元，占整個聯邦總收入的11%，其中1835 年的土地拍賣價格收入超出當年關稅收入。
即使按10%計算，考慮到聯邦政府以贈與形式注入市場的土地，這也是一筆巨大財富。比如，聯邦政府規定新州必須將其境內的三十六分之一公共土地用于學校和其它小額贈與用途。對每個鎮的學校土地捐贈起初為20 英畝，到1850 年加利福尼亞加入聯邦時擴展為40 英畝。聯邦政府還對各州建立州立大學和農業院校有專門的土地贈與規定。聯邦政府對修路、運河、鐵路、疏浚和提升航運水道，以及灌溉項目的贈與是其土地捐贈中的最大支出項。通常，一條鐵路建設的全部原始成本可以通過銷售土地來彌補，有些鐵路通過銷售土地幾乎收回其全部支出(駱祖春趙奉軍，2013)。而中國的土地收入看似較高，但其中近40%是征地拆遷的成本。
[ix]需要指出的是美國的“土地財政”，與中國的“土地財政”不完全相同。這還不僅僅是因為“初始地權”的獲得不同——美國靠的是對北美印地安人的屠殺和掠奪[ix]，而中國則是通過計劃經濟的制度設計。而是因為美國早期土地所有者是聯邦政府，所出售的土地并非附帶有公共服務的城市土地，因而也不算是嚴格意義上的資本。只有當1862年《宅地法》后，土地和地方政府提供的公共服務結合并帶來持續稅，不動產才成為真正意義上的資本。而中國一開始土地就和地方政府公共服務結合在一起，政府收益被用來改善公共服務。這使得土地不斷升值，并成為極佳的投資品。
[x]這就是中國城市的積累效率，遠大于土地私有化國家的秘密。也正是依靠這一秘密武器，中國得以一舉完成工業化和城市化兩個進程的原始資本積累。
[xi] 通過免交財產稅的方式分紅。
[xii]中國大量企業在土地市場而不是在股票或債券市場完成融資的。例如，很多初始投資高、回報周期長的產業，往往要搭配一些“商業服務”或“居住”作為平衡用地。更多的是政府拍賣項目周邊的土地，然后用獲得的收益，對企業予以補貼。
[xiii] 通過抵押或直接出讓“平衡用地”，是地方政府基礎設施和招商引資的主要手段。
[xiv]“布雷頓森林體系”解體后，曾經以黃金為錨世界大部分貨幣處于漂流狀態。而“土地財政”卻給了人民幣一個“錨”。在這個意義上，打壓房價，就是打壓人民幣。
[xv]貨幣作為一個“流量”，它對應的是整個經濟規模。GDP只是經濟規模的一個斷面，而沒有考慮不同發展“速度”通過信用制度貼現過來的“體積”差異。簡單地將GDP與貨幣掛鉤必然會出現極大的誤差。
[xvi] 美國由于土地財政支持，其殖民地要遠小于其他列強，但卻以更快的速度崛起。并成功地完成了與英國世界霸權的和平交替。事實上，幾乎所有獨立后的“英聯邦”成員都或多或少繼承了國有土地制度。例如澳大利亞政府可以通過兩種方式獲得(acquisition)土地：和私人土地所有者達成協議，或在所有者不同意的情況下強制征收，而強制征收有時也被稱為“收回”(resumption)，也就是代表國家的“國王”可以為了某種目的“收回”先前授予出去的部分土地。這筆制度遺產，為城市化資本積累創造了條件。也解釋了何以英國殖民地獨立后大都得以迅速完成城市化。
[xvii]著名發展經濟學家、諾貝爾獲得者劉易斯就發現，城市人口每年增加超過3%的國家大多資本短缺，需要向城市人口增長低于3%的國家借貸。
[xviii] 民間企業和個人以不動產為抵押的信用，可能比國有土地抵押的規模更大。
[xix]退一步講，即使最后政府如愿開征了直接稅，也不足以完成原始資本積累。西方國家崛起的歷史表明，稅收財政依然無法為城市化積累足夠的資本。如果當初能夠通過稅收籌集到和中國“土地財政”接近的資本，根本就不會有血腥的殖民征服和世界大戰了。
[xx] 盡管這種補貼看上去并不是對所有企業普惠，但對龍頭企業的補貼，實際上也外溢到所有下游企業。
[xxi]現在中國之所以可以高效率應對各種危機和競爭，很重要的一個原因，就是因為“土地財政”支持著間接稅為主的稅制，使得政治決策無需經由西方西方式的憲政改革。由于地方政府間的競爭，企業可以通過“用腳投票”(而不是憲政改革)來迫使政府提升效率、消減稅負。
[xxii]哪怕稅收財政可以獲得不亞于土地財政收入，對企業的補貼也不可能。
[xxiii]堅持現有國家體制，就必須堅持間接稅為主的稅制。在這個意義上，放棄“土地財政”決不是簡單的財政改革，而是一場社會革命，它不僅意味著國家政體的改旗易幟，也意味著中國特色社會主義道路的終結。如果這場革命發生在城市化完成之后，可能是在一次制度升級;而如果在城市化完成之前，很可能會導致巨大的社會災難。
[xxiv]由于產權是分別到期的，涉及的利益也是分別出現的。
[xxv]比如小區物業費(對應小區物業服務)，學區物業費(對應學校教育升級)，社區物業費(對應環衛、路燈公共服務)，地方政府物業費(對應消防、治安、交通等公共服務)。針對企業的服務，也可以通過直接轉換成股份的方式減稅。
[xxvi]其實，現在的小區物業費和業主委員會，就是廣義的財產稅和草根憲政制度的雛形。
[xxvii]這就像把公司股票和產品分開一樣——股票價格的上升，有時更有利于產品價格的降低。這些年的實踐也證明，商品房市場(股票)價格較高時，政府反而有更多的資金建設和補貼保障房(產品)。
[xxviii]如果說“商品房”對應的城市公司的“流通股”，“先租后售”保障房就是職工“內部持有股”。減少“流通股”的供給，才能保持市場股價的穩定。而“內部持有股”不貶值，才能為抵押融資創造更多的信用。
[xxix]沿海城市由于居住成本高昂，勞動力價格不斷上漲。缺工現象大面積蔓延。采用“先租后售”保障房制度，可以大幅降低勞動力的生活成本從而抑制勞動力價格的上漲。企業最頭疼的流動性過大問題也可以得到緩解。
[xxx]“先租后售”制度就相當于城市公司的期權。繳交10~15年房租后，就可以以“房改”的方式兌現期權，為城市的正式“股東”。這同發達國家移民的綠卡制度類似：先獲得居留權，交稅足夠后，轉為正式居民。
[xxxi]1863 年起實施的《宅地法》的核心內容是: 一切忠于聯邦的成年人，只要交付一筆很少的宅地申請費，就可以免費在西部獲得160 英畝土地，在該土地上耕種5 年后就可以獲取這塊土地的所有權。“先租后售”如同美國當年的《宅地法》直接將資產均等地注入居民，可以從根本上解決了資本分布不均的問題，使所有進入城市的居民，得以共享“中國夢”。
[xxxii]比如，20萬元成本價買下的保障房，市場價值可能是50萬甚至100萬元。
[xxxiii]同建設商品房相比，表面上看，政府一次性收入會顯著減少。但只要操作得好，通過反抵押等金融工具，政府巨大的社會福利支出對等減少。
[xxxiv] 就像譴責美國掠奪印第安人土地毫無意義一樣。
[xxxv]類似于《宅地法》對于美國經濟的意義。在聯邦政府大規模推進公共土地私有化之后，州和地方政府多了對私人財產征收稅費的對象，理由是此兩級政府給居民提供了公共服務。隨著消費稅體系的逐步完善，與土地有關的財產稅逐步從州下移到地方政府，直至演化為今天美國地方政府土地收入結構局面。(駱祖春趙奉軍，2013)
[xxxvi]這就像人們從不擔心年輕人長高的速度是不可持續的一樣。
原文鏈接：http://www.macrochina.com.cn/zhtg/20130514105358.shtml
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2013/10/10 9:43:00