1、促節約 以激勵措施推進創建活動
（國土資源部財務司副司長 劉鍵）
黨的十七屆五中全會和“十二五”規劃明確提出了資源節約優先的戰略，并把科學發展作為主題、把轉變經濟發展方式作為主線?？茖W發展要求實現經濟社會全面協調可持續發展；轉變經濟發展方式要求建設資源節約型環境友好型社會。當前開展的國土資源節約集約模范縣（市）創建活動（簡稱“創建活動”），在全國縣級區域內推動、倡導資源節約集約利用，是推動發展方式轉變的重大舉措。
堅定創建活動既定目標，及時總結試點經驗并調整政策措施
通過資源利用方式轉變推動發展方式轉變，建議加強對地方創建活動的指導，在總結提煉的基礎上及時完善相關政策和制度，使整個活動為“十二五”國土資源管理工作搭建好平臺和抓手
今年我們去山西開展“破兩難、促轉變”調研，來自基層的聲音充分說明，創建活動符合國家意志，符合經濟社會發展的現實需要，也得到了基層廣大干部群眾的歡迎。創建活動經過半年時間的試點，目前已取得了一些經驗，建議加強對地方創建活動的指導，盡快統一全系統乃至全社會的認識。當前最緊迫的任務就是抓緊進行總結和提煉，并及時完善相關政策和制度：
筆者認為，創建活動的目標就是通過3～5年時間，推動全國所有縣（市、區）必須達標，而并不是有關縣級單位是否愿意報名參評。在此基礎上，評選出一定時期一定數量的模范縣（市），進行表揚和獎勵。對一定時期內未達標縣級單位，將影響所在地區主要領導的工作考評結果。模范縣（市）一般確定為3年一周期并固定數量，每年進行考核，留出一定比例，采取末位淘汰方式對達不到模范要求或評分低的縣市進行淘汰，對年度表現突出且評分較高的縣（市），可增補為模范縣（市）并獲得相應獎勵。模范縣（市）不必多，而且隨著節約集約利用資源的標準和水平逐年普遍提高，模范縣（市）的標準也應相應提高，讓這項活動隨著逐步推進和深入不斷“增值”而不是“貶值”。
同時，將現行按礦產、土地、兩者兼有的分類評選方式合并為統一的評選標準，要求既包括“礦”也包括“地”。綜合性評比既簡化了評比種類，也縮小了獎勵面，真正獎勵那些礦產、土地全面做得好的、具有示范性的縣（市）。
此外，獎勵政策應科學合理地確定。按照經濟學原理，激勵可以滿足人的被認可需求，激發人的內在動力。作為獎勵措施，一要管用，即具有吸引力；二要可行，即具有可操作性?？刹僮餍苑矫嬉舶ㄔ诓淮蚱片F有政策總體框架的前提下，既讓受獎勵者得到實實在在的好處，又讓沒有受到獎勵的心服口服。據筆者在山西了解到的情況，這幾年縣級很難得到建設用地指標，建議給模范縣（市）獎勵用地指標，并且要在下達省年度用地指標時單列，否則難以落實到縣級頭上。
完善創建活動指標體系，客觀公正地作好考核評比
指標體系應以土地資源節約集約和礦產資源綜合利用為重點，目的為提升節約集約利用國土資源的能力；考核評價機制應在確?？陀^公正、公開透明的前提下，真正發揮推動全局、激勵先進的作用
指標體系關乎創建活動的核心目標能否真正實現，考評機制關乎創建活動最終結果對外部造成的影響，建議通過指標體系和考評機制的完善，實現創建活動的既定目標。
科學公正的指標體系和考評機制首先要有融合性。所有指標設計和考評體系要緊密圍繞服務縣域經濟的大局，與當地經濟社會發展融為一體，與本地區產業結構調整和產業升級融為一體，與本區域內資源節約集約利用的總體部署融為一體。其次，要有引導性。創建活動要真正起到引領和帶動作用，推動資源利用效率一步步向更高層次發展。我國目前GDP每增加1%約占用農地30萬畝，相當于日本的8倍，城市土地約40%以上低效利用；全國礦產資源總回收率和共伴生礦綜合利用率分別為33%和35%，比發達國家低20個百分點。這說明我國資源節約集約利用潛力巨大，通過創建活動逐年設定不斷更新的高一級目標，自然就引導了全社會資源節約集約利用向更高層次邁進。創建活動的另一個引導作用還在于，通過各項指標的設定和地方的實踐，引領政府不斷創新資源管理理念，不斷改變管理方式，不斷完善相關辦法。再其次，要有雙向調節性。按照新的資源管理觀和建設“兩型社會”的要求，在我國這樣一個人多地少、資源緊缺的國家，未來資源的供給和需求采取“雙向調節”已成為必然。“雙向調節”要求我們盡力保證資源需求的情況下，還要更多地強調以供給確定需求，根據環境承載力和經濟社會發展等實際需求以“供”定“需”。相關指標要從被動地保發展、保需要，向主動地定長遠、定供給轉變，使我國真正走上可持續發展和資源節約集約利用之路。最后，指標體系還要體現差異性、可操作性等。
2、守紅線 以剛性約束倒逼發展轉型
（中國農業大學土地資源與管理系副教授、美國俄亥俄州立大學訪問學者 孔祥斌）
18億畝耕地紅線的提出，是我國應對糧食生產不確定性而作出的基本戰略決策。我國耕地資源生產能力的巨大差異性、空間的互補性、差異性以及全球氣候變化不確定影響，決定著我們不僅要保護好、建設好18億畝耕地的數量，更要保護好、建設好18億畝耕地的質量。
耕地紅線不僅僅是數量約束更是質量要求
耕地紅線不僅是關乎國家糧食安全的資源保障問題，更是關乎國家興衰的政治問題；國家保護耕地既有數量上的保護，又通過設定15.6億畝基本農田，對優質耕地進行保護和建設，強調耕地的質量保護
我國歷史上政權的更替都是由于糧食安全無法保障造成的，這已經成為政權更替的規律。在這個歷史發展的長河中，漢、唐、明、清是執政時期超過300年的4個朝代。據研究，即使唐朝作為一個盛世，國家興衰的一個重要問題依然是糧食問題，在亞洲季風氣候條件下，氣候變化通過影響糧食產量進而對國家政權產生影響，政權波動時期就是在降水量大幅下降，而糧食無法滿足需求的情況下產生的。正因為如此，我國有了“國以民為本，民以食為天”，“無農不穩，無糧則亂”。
這些歷史經驗的總結，都精辟地闡明了糧食安全在國民經濟中的重要性。從全球范圍來看，任何一個國家，如果一旦糧食生產出現危機，一旦對國外的糧食市場有所依賴，就如同現在的石油，定價權不是取決于需求方，而是取決于供給方。因此，糧食安全只能立足國內，絕對不能寄希望于全球化市場供應。
作為糧食生產的重要要素，耕地資源現實生產能力取決于光照、溫度、降水、坡度、土壤、作物品種、灌溉、排水條件和農戶的投入積極性等眾多影響。耕地資源是承載這一切要素的空間，失去這個空間，糧食生產就無從談起。
由于我國自然條件差異巨大，耕地的糧食生產保障能力差異巨大。國土資源部最近完成的《全國農用地分等成果》表明，我國農用地平均等別為9.80等，低于這一等別的10～15等地占全國農用地評定面積的57%以上，生產能力大于15000千克/公頃的耕地僅占6.09%，農用地等別總體偏低。目前的18.26億畝耕地中，約10億畝是旱地，約8億畝是水澆地、灌溉水田和菜地；坡度在25度以上的耕地近1億畝，15度以上的3億畝；有一年三熟的優質高產高效農田，也有三年不下一滴雨的耕地；有草帽田，有不適合牛耕、只能人耕的天梯田；差地三畝地養一個人，而高產田一畝養三個人。
由此可見，作為糧食生產要素的耕地資源，單位面積的生產能力具有重大差異特征。因此，一定數量的耕地資源是糧食安全的最為直接的保障。
我國不同區域耕地質量宏觀差異和一個區域內部耕地質量的差異程度都非常大。國家保護耕地既有數量上的保護，又通過設定15.6億畝基本農田，對耕地質量進行保護；不僅對優質耕地進行保護，還要進行建設，只有保護和建設好基本農田，才能為糧食生產提供最重要、最為堅實和最基礎的保障。從這個意義上，18億畝耕紅線不僅是數量的紅線，更是質量的紅線。
耕地紅線是應對全球氣候變化沖擊糧食生產的基礎
自然天氣的波動性、極端性和突發性都會給糧食生產帶來不利影響，只有通過足夠的耕地數量保護才能有效化解風險；從耕地資源的固碳潛力來看，18億畝耕地也是應對全球氣候變化挑戰的可調控資源
《全國農用地分等成果》表明，我國耕地分布的集中性特征顯著，局部性的耕地資源與水熱資源匹配度低，耕地資源與生態要素存在空間互補性。相同的自然條件變化可能對不同區域的耕地質量產生不同影響，從而造成耕地質量存在空間互補性，并從整體上保障了中國的糧食安全。
全球氣候變化導致的異常天氣頻繁加劇了耕地生產能力的波動，導致即便是優質的耕地資源生產能力也會出現巨大波動。例如，全球氣候變暖對東北、華北耕地資源生產產生不利影響，但對新疆、青海等地產生短期的有利影響。僅僅依靠幾個區域和部分優質耕地資源無法保障我國耕地資源安全，只有足夠的耕地數量才能應對極端自然災害和全球氣候變化對糧食生產帶來的不確定性。
我國很多朝代就是因無法應對自然氣候變化，特別是極端自然天氣變化，引發糧食生產危機，導致了政權更替。時間輪回到現在，自然天氣的波動性、極端性和突發性對糧食生產的不利影響，只有通過足夠的耕地資源數量保護才能進行有效化解。生態學家的研究成果表明，我國陸地生態系統可以吸納大約全國27%～38%的二氧化碳排放量，其中耕地資源具有極高的固碳潛力。從這個意義上講，耕地也是應對全球氣候變化挑戰的有利資源，是可以進行管理和調控的資源。
因此，只有將18億畝耕地紅線落實到全國不同生態條件的區域，才能有效支撐糧食生產，從而有效應對全球氣候變化對糧食生產的沖擊，起到“東方不亮，西方亮”的保護作用，才能夠在全國范圍內有效實施糧食安全保護策略。
耕地紅線是糧食增產和資源可持續利用的保障
隨著我國耕地資源空間分布格局的轉移和變化，無論從科技進步、政策調控還是從耕地資源生態安全來講，只有一定數量的耕地資源保障，才能有效協調糧食高產和耕地資源可持續利用的問題
國家層面糧食總產增加取決于作物播種面積和單產水平的變化。
一方面，18億畝耕地紅線是作物播種面積的保障。作物播種面積直接影響糧食安全，耕地資源數量對播種面積具有直接而顯著的影響。我國現有耕地與30年前的耕地在空間上已經發生了顯著變化。由于城市化和工業化的發展，我國耕地資源的重心已經發生了明顯轉移。我國珠江三角洲、長江中下游平原及長江三角洲曾是傳統的魚米之鄉，但耕地質量重心已經從中國的東南部向西部和北部轉移。最為顯著的變化就是，中國東北區域大面積的濕地和內蒙古、新疆的草地轉化為耕地，這是耕地資源重心轉移的原因所在。東北已經成為中國水稻的重要產區就是耕地資源重心變化的結果。整個耕地資源在空間的重大位移，在保障了播種面積和糧食安全的同時，也改變了我國耕地資源空間上的分布格局，一部分作物播種面積是由草地、濕地這些生態用地轉化而來的。因此，是18億畝耕地紅線從總數量上保障了播種面積，進而保障了糧食安全。
另一方面，18億畝耕地紅線也是我國作物單產的基礎保障。我國近30年來的作物單產增加既是農業在作物品種改良、土壤改良、施肥技術、栽培技術和水利建設等方面取得科技進步的支撐作用，也有農地政策特別是家庭聯產承包制、惠農政策和耕地保護政策的影響。
從作物單產增加的角度，據研究，世界的綠色革命使全球糧食單產從1970年的1770千克/公頃增加到2000年的3060千克/公頃，糧食產量進一步提高在于基因育種等生物技術、精確農業技術。我國也經歷著這樣一個糧食增產的過程。但是這些技術的發揮必須在光、熱、水、土資源保障的優質耕地資源上才能實現，并且現有農業技術取得進一步突破的可能性在顯著降低。同時，大量化石肥料、農藥的施用以及地下水資源的過度開采，使我國糧食增產的資源生態消耗代價在顯著增加，這種代價也將反過來影響糧食增產，影響了耕地資源的可持續利用。
因此，把糧食安全寄托在糧食單產持續增加，在技術上可以小幅度實現，但是大幅度提高有限，再加上我國耕地資源的可持續利用前景堪憂，必須有足夠的耕地數量并且大力保護耕地的質量，才能保證糧食安全。
耕地資源剛性約束倒逼城市化、工業化實施轉型
我國的優質耕地資源與都市圈在空間上具有高度重合性，城市化和工業化不應該通過城市不斷擠占農村空間、工業不斷擠占農村土地來實現，只有實施耕地資源剛性約束，才能促進國內城市化、工業化實施轉型
全國農用地分等成果表明，我國優質耕地資源在空間分布上與都市圈重疊：城市化和工業化快速發展的區域，恰恰是耕地資源質量最為優越的區域。任由城市化和工業化的發展，必然導致中國優質耕地資源快速消失，而這些優質耕地資源，即生產能力大于15000千克/公頃的優質耕地資源，僅占6.09%。
當前存在一個悖論，就是城市化意味著要集中大量人口，農村人口進城，城市人口增加。筆者在美國的考察表明，美國的城市化是基礎設施的城市化，是社會保障的城市化，鄉村和城市沒有根本區別，鄉村、城市、農田有序安排。在資源緊缺的我國，我們的城市化和工業化應集中指向使農村和城市的基礎設施均衡發展，而不是通過城市空間不斷擠占鄉村空間來實現。
同時，我國工業化也不應該為全球提供廉價商品而消耗有限的資源和環境。全球化為中國工業化提供了契機，中國抓住這一機遇成為全球的世界工廠,但也直接或間接地導致國內耕地資源過度耗費。我們的工業化不應是世界工廠的工業化，應該是中國創造的工業化，從這個意義上講，只有實施耕地資源剛性約束，才能促進國內的工業化實施轉型。
3、惠民生 以基礎保障統籌城鄉利益
（中國國土資源報社編輯 毛志紅）
自1991年第一個全國土地日以來，6•25宣傳主題先后定調在土地與國情、改革、經濟、市場、發展之間的關系，無不彰顯著土地對國計民生的重大意義、土地對經濟社會發展的保障和促進作用。我們的土地管理實踐，緊緊圍繞如何“更有效地保障發展，更高效地保護資源”來落實“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，為整個國家和民族的發展作出了重大貢獻。斗轉星移，如今我們已經進入了一個科學發展的新階段，“轉變發展方式”已經成為“十二五”時期的發展主線。今年的全國土地日宣傳主題就定位在了“土地與轉變發展方式”。
轉變發展方式實指從追求發展的速度和數量轉向更為注重發展的質量和效益，讓廣大人民群眾分享發展成果是其應有之意，也是檢驗標準之一。土地資源關乎人民群眾最根本、最直接的利益，“惠民生”是土地管理的出發點和落腳點。
發展是民生之基，土地是民生之本。沒有發展就沒有民生，而經濟社會發展的一切活動都以土地為載體。隨著社會主義市場經濟體制不斷健全，土地資本、資產的屬性日益顯化，土地管理也正在從單純的資源管理向“三位一體”管理轉變。國土資源管理部門所肩負的“保障發展、保護資源”重任，在一定程度上來說，就是最大的民生任務。
從保障發展來看，全面落實資源節約優先戰略，通過土地利用和管理方式的轉變促進發展方式轉變，才能從根本上緩解土地供需矛盾。節約集約用地，就是破解“雙保”兩難局面的根本出路。從保護資源來講，節約集約用地也是堅守耕地紅線的必然要求，只有節約優先、集約利用，才能盡可能地不占或者少占耕地。同時，守住了耕地，就是守住了農民賴以生存發展的“命根子”，守住了整個國家和民族的衣食之源。因此，無論是從落實“雙保”這一民生任務來看，還是從土地本身對民生的重要性來看，促節約、守紅線本身也是“惠民生”應有之義。
在轉變發展方式的主線下，“民生”的分量將會越來越重?；菝裆?，土地管理關鍵要做好基礎保障工作，統籌城鄉居民利益。“吃、穿、住、用、行”是最現實、最基本的民生問題，其中與土地直接相關的就是城鎮居民的住房和農村農民的耕地。在城市化、工業化快速發展的過程中，隨著多元化土地利益格局發生著深刻調整，要求土地管理把保障民生和維護農民合法權益放在突出的位置，協調多元化土地利益關系。
從當前來看，土地管理立足社會發展“惠民生”，一方面要保障城鎮居民“住有所居”，對保障性住房供地做到“應保盡保”。“十二五”期間，我國將建3600萬套保障房，在今年1000萬套保障性安居工程用地方面，國土資源部明確了“應保盡保”的四大惠民政策，當前監督這些政策落實到位成為“惠民生”的重點之一。另一方面要保障農民合法的土地權益。通過加快推進征地制度改革，加強農村集體土地產權制度建設，深化農村土地管理制度改革，進而協調城鄉土地權利主體的權益。其中，當前一大重點就是農村土地整治要利民利鄉，真正讓農民得到“看得見、摸得著”的實惠。
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2011/12/16 9:31:00